从期盼审计风暴到完善审计制度
10月22日，审计署审计长李金华受国务院委托向十届全国人大常委会第十八次会议作关于审计法修正案草案的说明。此次审计法将作四大方面的修改，其所带来的影响可能比他所作的历次审计报告更为深远……
李金华审计长就任以来，一年一度的“审计风暴”让老百姓拍手称快，也让很多问题单位谈审计而色变。与此同时，不少人也提出了思考：“没有了李金华，还会有一年一度的审计风暴吗？”此次审计法的修改也许是对这一思考在制度上的回应。有专家评价，审计法修正案草案中37处、涉及四大方面的修改，为保障审计监督的独立和真实奠定了一定的制度基础。
审计法十年，已不能适应新情况
审计法于1994年8月31日通过，1995年1月1日起施行。审计法颁布实施十年来，审计工作在许多方面取得了突破性进展，但随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，我国经济和社会各方面发生了许多变化，审计工作面临许多新情况、新问题。
最大的问题就是，审计机关的执法主体资格经常受到质疑，审计处理处罚难，而越来越小的审计范围也使大量国有资产得不到应有的审计。由于审计法中不可能对被审计单位违反国家规定的具体财政收支、财务收支行为作出规定，也不可能对审计定性和处理处罚的具体依据作出规定，审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用其他法律、法规。目前我国许多法律、法规都明确规定了执法主体，但未明确规定审计机关也是执法主体。审计机关的执法主体资格经常受到质疑，审计处理处罚难。
随着经济体制改革的深入，审计监督范围也在逐步缩小，有资料显示，目前大部分国有资产得不到有效的审计监督。另外，审计监督的独立性和专业性得不到保障、经济责任审计缺乏严格意义上的法律依据、一些被审计单位提供的会计资料的真实性和完整性难以保证、审计手段不足等问题，也使审计监督作用受到很大制约。
加强独立性：用人要经上级审计机关同意
审计署法制司副司长王秀明说，现行审计法没有明确审计监督的综合执法主体资格，审计监督的作用很难完全发挥。为此，提请审议的草案规定，审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，作出审计决定。这一规定，明确了审计机关进行审计评价和处理、处罚的依据，确立了审计机关的执法主体资格，使审计机关可根据需要适用财政、税务等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。
为避免地方审计机关负责人因揭露和查处问题而遭受打击报复，充分保障审计监督的独立和公正，此次审计法修改对下级审计机关的用人及业务都增加了新的规定。草案参照行政监察法的做法，在审计法第十五条增加了一款，规定县级以上各级审计机关的正职、副职的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关的同意。为了保证下级审计机关审计报告的准确和公正，草案中增加了一条规定，上级审计机关可以纠正下级审计机关的不适当决定。
目前，审计署经国务院批准设立的派出机构，有审计署驻地方特派员办事处和中央部门派出审计局两种形式，地方审计机关经本级政府批准，也设立了派出机构。为有利于派出机构依法履行监督职责，草案统一了审计机关派出机构的名称。将审计法第十条中“派出审计特派员”和目前在中央部委设立的派出审计局，统一改为“设立派出机构”。
大部分国有资产得不到审计 审计监督范围作出三大调整
审计法修正案草案对审计监督范围所作的调整体现在三方面：一是加强了对国有资产的审计，二是明确了对领导干部的监督管理，三是增加了对社会审计机构的监督检查。
目前审计法中将审计机关对企业事业单位和建设项目审计监督的范围仅限定在“国有企业”、“国有金融机构”、“国家的事业组织”和“国家建设项目”，但随着我国国有企业包括金融机构改革、事业单位改革和投融资体制改革的不断深化，纯粹国有的企业、金融机构，纯粹国家的事业单位和纯粹国家投资的建设项目将越来越少，大量国有资产为混合所有制的企业和金融机构、多元化投资的事业单位和建设项目所占有、使用，如果不将这些单位和项目纳入审计监督范围，大部分国有资产将得不到有效的审计监督。草案将审计法第十八条第二款中的“国有金融机构”修改为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”，将第二十三条中的“国家建设项目”修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”，将相关条款中的“国家的事业组织”修改为“有国有资产的事业组织”，明确接受审计监督的企业为“国有和国有资产占控股地位的企业”。这些修改将使审计机关对国有资产实施更加充分、有效地审计监督，从而促进国有资产的保值增值。
经济责任审计工作虽然在全国普遍开展，但还没有严格意义上的法律依据，存在着以文件代替法律法规的问题。因此，草案增加了经济责任审计的规定：“审计机关依照国家有关规定，对国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构、有国有资产的事业组织以及管理、使用财政资金的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地方、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所负经济责任的履行情况，进行审计监督。”
近年来，我国财经领域的造假、审计报告失真等现象时有发生。据统计，1999年至2004年，审计署先后组织检查了134家（次）有证券许可证的会计师事务所，发现一些会计师事务所和注册会计师出具的审计报告存在严重失实或重大疏漏，涉及金额369亿元。所以，此次审计法修正案草案明确了审计机关对社会审计机构的检查权，将审计法第三十条关于对社会审计机构的指导、监督和管理的规定修改为：“依照国务院规定，审计机关有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。”明确审计机关对社会审计机构的检查职责，更有利于审计机关发挥专业优势对社会审计机构进行监督。
有权查阅电子数据 审计监督手段与时俱进
现行审计法中，审计手段的不足，使审计监督作用受到很大制约。在审计法修正案草案中，增加了四条有关规定。
扩大被审计单位提供资料和接受检查的范围。在审计法第三十一条规定的审计机关要求被审计单位提供的资料中，增加“财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构开立账户的情况”；在第三十二条规定的审计机关的检查范围中，增加“财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统”。
众所周知，几乎所有违法、贪污、私分国有资产等行为，都与转移金钱路径密切相关。在审计工作中，审计机关也经常发现被审计单位将公款以个人名义存于银行，但由于权限不足，审计机关对此类行为难以调查取证。此次修正案草案赋予审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和以个人名义在金融机构的存款的权力。在审计法第三十三条中增加两款：“审计机关经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。”“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。”这一规定，将大大增强审计监督的效能，发挥应有的威慑效果。
同时，草案还规定审计机关可以提请有关部门协助其工作。草案增加一条：“审计机关在审计工作中，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”
审计法修订程序
国务院将修订审计法列入2004年度立法计划
十届全国人大常委会将修订审计法为2005年度立法计划
2004年初，审计署开始研究修改审计法，并起草了审计法（修订征求意见稿）
2004年4月，审计署征求全国审计机关的意见
2004年5月，审计署会同国务院法制办征求了31个中央单位和8个省级人民政府以及有关专家的意见
2004年7月，审计署将审计法（修订送审稿）正式报请国务院法抽办审议
2005年8月，国务院法制办将审计法修正案（草案）报请国务院常务会议审议
2005年9月7日，国务院第105次常务会议讨论通过
2005年9月30日，国务院第105次常务会议讨论通过
2005年10月22日，十届全国人大常委会第十八次会议初审
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