财政部长金人庆5月28日在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会时称，中国总体宏观经济表现良好，已经走出通货紧缩阴影。今后，中国将采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济的持续稳步健康发展。

　　在货币政策重拳出击宏观调控的今天，金人庆部长的这番话引起业界的极大关注。那么，何谓积极的财政政策？

　　一、积极财政政策

　　所谓积极的财政政策是指通过减税和增加财政支出等措施以增加和刺激社会总需求的一种政策。减税可以增加民间的可支配收入，在财政支出规模不变的情况下，也可以扩大社会总需求；财政支出是社会总需求的直接构成因素，增加财政支出会直接增加社会总需求。

　　1998年以来我国实施的积极的财政政策，就是针对国内外经济形势的变化而采取的措施。内容包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加对下岗职工的社会保障支出等。这些积极财政政策有效地拉动了社会需求，促进了国民经济的持续快速健康发展。

　　二、我国目前财政政策状况

　　判断财政政策状况主要是根据财政赤字的增减，改变财政政策状况的途径主要有两个：一是财政自动稳定器。在经济萧条时，采用累进制的税收会相应减少，失业津贴类支出会自动增加，从而扩大财政赤字，自动扩张。相反，在经济复苏过程中，所得税会自动增加，失业类津贴会自动减少，从而减少财政赤字，自动紧缩。二是相机抉择财政政策。即政府基于对经济形势的总体判断，改变收入或支出政策，从而形成扩张或紧缩。因此，判断财政政策状况的标准不是实际存在的赤字（或结余），而是扣除自动稳定功能影响之后的财政赤字（或结余）。但是，中国的财政自动稳定功能相当微弱，因此，在判断中国财政政策状况时，基本上可以用实际赤字作为判断依据。

　　中国在1998年至2003年期间，先后两次采取了积极财政政策。第一轮积极财政政策为1998年到2000年。为了应对东南亚金融危机的冲击，1998年增发了1000亿元中长期建设性国债，赤字规模相应扩大到1673亿元，比上年增加542亿元。1999年经济形势继续严峻，当年分两次增发国债1100亿元，同时增加赤字689亿元。2000年经济形势出现好转，虽然为了保证在建项目的资金需要，继续增发1500亿元建设性国债，但同时加大收入征管和指出控制的力度，当年赤字却只增加129亿元，扩张力度明显削弱。2001年年初预算的赤字虽然继续有所增加，但执行结果却比前一年减少了22亿元。可见积极财政政策已经表现出了退出痕迹。

　　第二轮积极财政政策始于2002年。“911”恐怖袭击事件之后，美国经济增速显著下降。在第三季度出现负增长后，更加坚定了人们对美国及国际经济不景气的悲观看法。世界权威预测机构中的绝大多数机构也调低了对主要经济体的增长预测。2002年的中国经济政策中或多或少地反映了国际共识的悲观气氛。其中最有力的见证是，财政赤字占GDP比重由2.6%提到到3.0%，提高了0.4个百分点。对于再次大幅度扩大财政赤字，合理的解释只有一个，即为了应对外部经济环境的明显恶化以及入世带来的新的竞争不确定性，政府灵活运用了相机抉择原理，再次启动了新一轮扩张性财政政策。

　　三、结构性经济过热出现

　　但是，进入2003年后，经济增长加速，也出现了结构性的经济过热。首先，我国消费价格指数中粮食和食品约占三分之一的比重，虽然这体现了我国大部分居民、特别是农村居民的生活状态，但难以全面反映创造80％GDP的城市经济。GDP平减指数应是一个更全面反映物价总水平的指标。在我国GDP平减指数不是定期公布的统计指标，与CPI相关性也不高。央行每月发布的企业商品价格指数（CGPI）具有一定的代表性，可作为参考。2004年1-4月CGPI同比上涨分别为6.3％、7％、8.3％和9.3％，幅度不小，经济不能说不热。

　　其次，此次经济过热的主要表现形式是瓶颈现象，表现为油、电、煤、运全面紧张和基础原材料价格大幅上涨。这是因为过热是由投资膨胀造成的。社会总需求由投资需求、消费需求（包括政府购买）和出口需求等组成。如果剧增的只是投资需求，而消费需求增加不快，那么，物价上涨只会表现在投资品和生产资料价格上，而不会立即表现在CPI上。

　　目前的投资过热是由地方政府主导的。2002年开始的各级领导班子换届，开始了新一轮“政绩工程”的基建投资热潮。国家统计局发布的数据表明，今年1-2月城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比上年同期增长53%，创下1994年以来同期增幅最高值。而2003年固定资产投资的增速为26.7%，这已经是近年来少有的高数字。1-2月施工项目达到39968个，比上年同期增加了11005个；新开工项目7816个，同比增加3002个，新开工项目投资同比增长105.6%；国有及国有控股投资1999亿元，占固定资产投资的60.81%，增长55.2%，其中中央项目投资只增长12.1%，而地方项目投资增长却高达64.9%，增幅同比提高24.7个百分点。

　　投资过热导致油、电、煤、运环节瓶颈现象突出。一季度全国有24个省市被迫拉闸停电，有的地区一周要停电两次，居民生活用电也受到明显影响。基础原材料价格大幅攀升。央行发布的4月份CGPI数据显示：煤炭价格同比上升33%；成品油价格（由国家定价）同比上升3.5%；水泥价格同比上升15.1%；钢材价格同比上升33.4%；铜价同比上升49.5%；铅价同比上升63%.狂飙的价格超出了人们的想象，也反映了上游行业的热度。

　　目前这种投资需求过度膨胀导致的经济过热继续下去，将会带来严重的后果。

　　总供给由资本、劳动、自然资源和生产技术决定。我国经济的特点是二元结构，劳动力近似于无限供给。另一个特点是居民的高储蓄倾向，这使资本来源有了一定保证。那么制约GDP增长的就是自然资源和生产技术（包括资源配置能力）。现在投资过热首先冲击的就是自然资源的供给。

　　在目前以投资需求拉动的增长模式中，存在着浪费资源和忽略环境保护的倾向。比如毁坏农田和绿地搞基建；掠夺式开采矿产资源；污染环境的企业屡禁不止等。由于土地批租制度不合理，政府可以靠批地将50-70年的收入一次性得到。这种制度和追求“政绩”的动机使地方官员热衷于靠批地求发展。此外，我国某些重要的原材料需要进口，对外依存度极高。投资需求过度膨胀导致我国资源、能源对外依存度进一步加大。2003年原油、铁矿石、氧化铝对外依存度分别达35％、36％和47％，镍和天然橡胶的对外依存度更高，达55％以上。这种透支使用和破坏性消耗自然资源和环境的增长是难以持续的。

　　目前我国的投资效率较低。投资效率可以用投资增量与产出增量之比“增量资本产出率”（incremental capital-output ratio， ICOR）来描述。发达国家ICOR在1-2之间，即增加1-2元投资就可以增加1元产出。据世界银行报告，90年代初期我国的ICOR与发达国家相近，也在2左右，而在2002年ICOR已升为5.2，与东亚金融危机时马来西亚的情况相似。

　　同时我国居民消费倾向较低且呈下降趋势。国家统计局的数据表明，我国城镇居民消费性支出增长慢于收入增长，今年一季度城镇居民消费倾向为69.7%，比去年同期的70.9%下降了1.2个百分点。

　　同时，我国投资效率较低，尽管投资增长很快，但产生的财富有限，并且有限的财富增量大部分没有落到相对贫穷而消费倾向较高的人群手中。加上中国社会固有的高储蓄倾向，投资对消费需求的拉动作用不大。投资的结果可能不是缩小而是扩大了有效需求与供给之间的差距。

　　由于最终消费需求无法随投资增长而大幅增长，受此制约，这一轮投资过热带来的CPI的上涨幅度会比较有限。据国家统计局公布的数据，今年4月份CPI同比上涨3.8%，其中食品价格上涨10.2%；衣着类价格下降1.3%；家庭设备用品及维修服务价格下降1.6%；医疗保健及个人用品类价格下降0.2%；交通和通信类价格下降1.6%；娱乐教育文化用品及服务类价格上涨0.9%；居住类价格上涨3.8%；服务项目价格上涨2.1%.可以看出，食品价格上涨对CPI上涨贡献极大，其他项目价格涨幅较小，有的甚至不升反降。

　　这种原材料、燃料、动力等生产资料价格猛涨，而最终制成品价格不能同步涨价、甚至不升反降的情况，将会压缩下游制造商的利润空间，进而导致其存货增加、经营困难和亏损出现。景气度高的行业往往是上游的垄断性行业，与下游竞争较充分的行业呈现出冰火两重天的局面。上游行业的产品有一部分可以自我消化，形成自我循环，但决不可能完全自我循环。如果消费能力无法适时启动，当大量投资项目完成，生产能力过剩就不可避免。

　　四、当前宏观经济的特殊性

　　对宏观经济形势的正确判断，是制定经济政策的依据。目前我国宏观经济形势具有一些特殊性：

　　第一，固定资产投资过度增长主要表现为局部过热。目前，属于投资过分扩张的行业主要包括钢铁、水泥和电解铝等，一季度，上述行业的投资分别增长107.2％、101.4％和39.3％。而对居民消费影响较大的农业、能够大量吸纳就业的服务业以及各种必要的社会事业的投资还有很大缺口。此外，投资过热的地区主要是在沿海的一些省份，而西部地区和东北老工业基地则仍需要扩大投资。从改革开放以来，我国四次经济过热的经验数据看，特别是从我国煤、电、油、运和重要原材料的资源供给看，如果经济增长超过10％的警戒线，国民经济就有可能从局部过热走向总体过热，导致大起大落。

　　第二，导致本轮投资高增长的主体是企业，特别是民营企业和外资企业。从投资的资金来源看，2004年1至2月份，企业自筹资金累计2717亿元，比去年同期增长86.3％，占总投资的46.0％；国内贷款1676亿元，比去年同期增长82.0％，占总投资的28.4％；利用外资272亿元，比去年同期增长57.3％，占总投资的4.6％，其中外商直接投资213亿元。因此，要想控制当前过快的固定资产投资，加强对企业的调控力度是至关重要。

　　第三，我国投资领域的增长向消费物价传导的机制存在着障碍。第一季度我国居民消费物价的增涨幅度，远远落后于43.5％的投资增长以及19.1％的货币供应量增幅和20.7％的信贷投放速度。这种现象令人担忧。因为，投资领域中的经济过热一般是通过提高消费和增加出口两种方法来消化。但在消费物价没有较大增长和进出口逆差增长（一季度我国贸易逆差84亿美元）的情况下，投资领域中货币供应量无法消化将带来以下后果：即将引起投资和产品积压的双重损失，企业裁员、倒闭不可避免。导致这种传递不畅的主要因素有：就业增长落后于经济增长，居民收入差距扩大，社会保障、教育等支出预期加大导致消费倾向下降，关税减免以及国际性通货紧缩尚未过去等。

　　五、扩张性财政政策应及时调整

　　衡量一国财政政策合理性的主要标准是：财政政策是否能够根据宏观经济的变化，适时的进行力度和方式的调整，使经济不至偏离潜在经济增长水平太远。

　　1998年，根据我国经济增长明显趋缓，社会总需求严重不足，通货紧缩已经成为经济运行中巨大压力的宏观经济状况，我国决策层果断地实施了以增发长期建设国债为主要内容的扩张性财政政策。其目的在于：在有效需求严重不足的情况下，由政府直接安排投资，把部分居民储蓄转化为投资，通过乘数效应促使经济回升；而且通过国债投资的扩张，引导、激活和启动民间投资，形成民间投资持续的增长机制。在积极财政政策和稳健货币政策的共同作用下，我国经济保持了较高的增长水平，1998年－2002年经济增长率平均达到7.7％，而积极财政政策对经济增长的贡献率分别达到1.5、2、1.7、1.8和2个百分点。

　　目前，积极财政政策实施的基础条件正在逐步发生变化，以鼓励投资为主要手段刺激经济增长的目的已经基本达到，通货紧缩的态势也在逐渐淡去，宏观财政政策也应相应进行调整：由“扩张性”转为“适度从紧”，并逐步归于平衡。

　　然而，顾及到以前利用国债资金兴建的工程项目，许多尚在建设之中，根据权威部门提供的数据，完成这些再建工程所需的后续资金大约为5000亿至6000亿元。因此，国债政策的“抽身退步”应是一个逐渐淡出的过程。人们预期，大约在2007年前后，可完全取消长期建设国债的发行。

　　2004年长期建设国债的发行额为1100亿元，比上年减少300亿元。由于国债和银行贷款存在1：4的配套关系，即国债投资会带动4倍的银行贷款，所以2004年国债实际工作量可能减少1200亿元，大致影响GDP增长1.3个百分比。

　　与此同时，为了控制固定资产投资规模，抑制某些行业或地区投资增长过快，解决经济发展过程中的不平衡问题，国家还应调整预算内基本建设资金和国债投资的使用方向和结构。即：逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，增加用于公共服务和公共产品方面的投入，大力促进经济社会和人的全面发展。而国债投资主要用于农村基础设施、公共卫生体系建设、基础教育、西部大开发和东北老工业基地的调整改造、生态环境建设、淮河治理水利工程等方面的投入；以及青藏铁路、南水北调、西电东输等重大在建项目建设。

　　回顾积极的财政政策实施6年来的情况，应该说，其在启动内需、治理通货紧缩方面起到了重要作用。然而，任何政策如果长期实施，都会带来负面作用。积极的财政政策也不例外。结合国际经验和我国的实践，其可能产生的负面影响包括：对非国有投资的可能“挤出”、财政状况的可能恶化、政府投资的效益递减、宏观经济中计划色彩的增强，特别是有可能诱发通货膨胀。一些经济学家认为，当民间投资的增长达到能够支持一定的经济增长速度的时候，也就是积极的财政政策完成其历史使命的时候；或者当物价超常攀升，通货膨胀成为经济健康运行的主要威胁时，积极的财政政策也必须及时转向。

　　在此轮经济增长中，我们看到，民间投资已全面激活，成为与政府投资并驾齐驱的第二个增长源。不仅如此，局部地区行业投资过大、经济过热，带动了物价的全面上涨。去年下半年来，生产资料和生活资料价格连续走强，今年前4个月CPI指数已超过4%，如果继续上涨，则有可能出现通货膨胀。所以，积极的财政政策到了应该淡出的时候了。

　　当然，考虑到对原来已经形成的长期建设项目，需要继续投入资金来完成续建和收尾；以及农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等存在投资不足的现象，积极的财政政策还不宜进行“急刹车”和“一刀切”，而是有保有控，向中性的财政政策过渡。

　　事实上，今年的财政政策已有所微调。1至4月，全国基本建设支出比去年同期减少了11%.虽然1至4月全国财政收入比去年同期大幅上升，但财政部还是采取措施，将全国基本建设支出控制在预算管理范围之内。

　　长期来看，财政政策的理想状态应是中性的，积极的财政政策本身不应是个长期政策。对于我国来说，当年实行积极的财政政策，主要是为了应对1998年亚洲金融危机的冲击，是一种非常情况下的非常之举。因此，在现实有了变化时，减少积极的财政政策实施的力度和方向，使之向比较中性的财政货币政策过渡，就是个非常明智的选择。目前我国正处于这样一个时机。

　　六、中性财政政策

　　至于中性财政政策，“中性”的理解应当是：总量控制下的结构性调整，对有些项目降低、放缓支持或不支持，对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政支出的流向而达到中性财政政策的效果。而从积极转向中性，也意味着财政支出的进度放缓，这在当前是必要的。

　　在当前经济情况下，中国不但存在局部地区局部行业投资过大、经济过热的问题，也存在着农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等投资不足的现象。这就要求在制定和实施宏观调控政策时区别对待、分类指导，不搞“急刹车”、也不搞“一刀切”，而是采取“有保有控”的财政政策。同时我们单一的货币政策调控还未到位，因而需要财政政策来配合辅助。

　　对于中性财政政策的“度”， “总量控制”可以说是个标准， “度”从财政支出这一含义上讲，就是支出的进度降低，表现在财政支出的产业流向上，则是通过流向达到结构性调整与区别对待的目的七、货币政策

　　所谓货币政策，是政府为实现一定的宏观经济目标而采取的调控货币供应量的策略和措施的总和。对货币政策传导机制的分析，在西方主要有凯恩斯学派和货币学派。凯恩斯学派的主要思路：通过货币供给的增减影响利率，利率的变化通过资本边际效益的影响使投资以乘数方式增减，而投资的增减会进而影响总支出和总收入。凯恩斯学派传导机制理论的特点是对利率这一中介指标特别重视。货币学派认为，利率在货币传导机制中不起重要作用，更强调货币供应量在整个传导机制上的直接效果，主要思路：货币供给量的变化直接影响支出，变化了的支出影响投资或者说导致资产结构调整，资产结构的调整又反映在实际产出和价格的变动上。

　　从货币政策工具的运用到货币政策目标的实现中间有一个相当长的作用过程，在过程中货币当局本身并不能直接控制和实现诸如稳定、增长这些目标，它只能借助于货币政策工具、设置中介指标并通过对中介指标的调节和影响最终实现政策目标。因此，中介指标就成了货币政策作用过程中一个十分重要的中间环节，对它们的选择是否正确以及选定后能否达到预期调节效果，关系到货币政策最终目标能否实现。根据中介指标的可控性、可测性、相关性、抗干扰性以及在不同经济体制和金融体制下的适应性，中介指标一般有利率、货币供应量等。作为中介指标，利率有可控性强、可测性强、货币当局能够通过利率影响投资和消费支出的优点，但利率作为中介指标也有不理想之处。因为利率既是一个内生经济变量，又是一个政策变量。作为内生变量，在经济繁荣时，利率随信贷需求增加而上升；在经济停滞时，利率随信贷需求减少而下降。作为政策变量，经济过热，应提高利率；经济疲软，应降低利率。可见。利率作为内生变量与政策变量往往很难区分。在这样的情况下，中央银行很难判明自己的政策操作是否已达到了预期的目标。以货币供应量作为中介指标，首先遇到的困难是确定哪种口径的货币作为中介指标，是MO（现金），还是M1（M1=MO+活期存款），还是M2（MO +M1+定期存款+其他存款）。三个指标分别反映在中央银行和商业银行及其他金融机构的资产负债表上，可以进行测算和控制，问题在于究竟哪一个指标更能代表一定时期的社会总需求和购买力，通过对它的调控就可直接影响总供求。至于抗干扰性，货币供应量的变动作为内生变量是顺循环的，作为政策变量是逆循环的，一般说来两者是不会混淆的。

　　随着积极财政政策功能转型和新一轮经济扩张期的到来，宏观经济调控应主要由依赖财政政策，转向主要依赖货币政策。在货币政策和财政政策主导地位转换的背景下，央行将根据经济形势变化采取预调和微调办法调控货币供应量的增幅，同时灵活运用多种货币政策工具，来调节不同行业的信贷规模，传递信贷政策意图。各国国情不同，央行的地位与作用也不同。

　　在美国，美联储的地位无与伦比。在我国央行的地位并不很高，如在去年央行就出台了控制房地产贷款的文件，但随后就被来自各方的阻力所抵销；央行提出要采取措施预防通货膨胀，也不被社会各界所认同。然而，央行出台“121文件”控制地产热、提高存款准备金率、实行差别准备金率，这些调控手段正在潜移默化的发挥着作用。从长远看，保持货币政策的独立性、强化中央银行货币政策的调控作用是市场经济发展的客观趋势，我国也不例外。

　　另一方面，货币政策和财政政策只有紧紧围绕、体现国家总体的发展目标和规划，才能发挥其应有的作用。国家发改委制定的区域经济发展、产业结构调整、居民收入分配提高等目标都要通过财政、货币政策来贯彻实施。货币政策只有与产业政策、财税政策相协调，才能解决当前部分行业过度投资的问题，促进产业结构的优化升级。

　　货币政策既要预防通货膨胀，又要防止紧缩过度引起经济下滑。在操作上宜把握好“供给适度、增幅稳定，及时预调、小步有序，灵活微调、少用猛药”。宜尽量通过公开市场操作回笼基础货币，减轻通货膨胀压力。如果需要上调存贷款利率，则宜小幅度、多频次，贷款利率上调幅度宜大于存款利率。还可考虑加强税收政策与货币政策的配合，例如调低利息税税率，缓解实际负利率的程度，这样有利于扩大利率政策的选择余地，同时也可传递防范经济过热的宏观调控意图，起到抑制通货膨胀预期的作用。随着我国利率市场化改革的进展，利息税可以考虑稳定在较低水平，或实行累进的税率。为缓解加息引起的人民币升值压力，宜加快制定国内企业和金融机构到境外投资的实施办法，进一步放宽企业和居民用汇限制，适当减少资本项目顺差。同时，应注意引导贷款投向，优化信贷结构，运用信贷政策促进经济结构调整。

　　正如金财长所说，当初，我国实施积极的财政政策与稳健的货币政策，主要是为了应对亚洲金融危机的冲击。六七年的实践证明，整个财政政策的实施是完全正确的，并且已经取得了比较好的成效。现在，中国宏观经济形势总体向好，已经走出通货紧缩阴影，但也要警惕通货膨胀的发生。因此，作为宏观调控重要手段的财政政策，向中性财政政策与货币政策转型势在必行。