作为国家的一项法律，《萨班斯法案》的突出特点是强化了企业CEO与CFO的监管责任，其中最为严格且影响最为深远的条款当属第404条款：管理层对公司内部控制的评价。该条款主要包含两方面的要求：第一，内部控制方面的要求；第二，内部控制评价报告，对于中国的海外上市公司，即使企业内部已经建立有较为完善的内部控制体系，且具备各内部控制环节的相互牵制与制衡，然而要达到《萨班斯法案》的要求，且能够让企业的管理者有足够的把握与信心在企业内部评估报告上签字，绝非一朝一夕所能达到，尤其对于机构复杂、规模庞大的上市公司而言更是如此。距离这一要求，中国企业还有很长的路要走。

　　《萨班斯-奥克斯利法案》的缘起

　　2001年美国最大的能源公司安然申请破产保护，使国际融资市场蒙受了巨大的经济损失。次年世通公司的财务欺诈案件，以及此后美国338家上市公司、总计4093亿美元的资产申请破产保护，使投资者进一步丧失了对美国资本市场的信心。为此，2002年布什总统发布了国情咨文，即《萨班斯-奥克斯利法案》（The sarbanes- Oxley Act，简称《萨班斯法案》），旨在遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其利益相关者。该法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》进行了修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等诸方面拟定了多项严格的制度规定。应该说，该法案对于美国的商业界影响巨大，正如布什所言，“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案”，普遍认为，《萨班斯法案》是20世纪30年代美国经济大萧条以来，政府制定的涉及范围最广、处罚措施最为严厉的公司法律，堪称开创了证券监管的新时代。

　　解读《萨班斯-奥克斯利法案》

　　该法案由美国众议院金融服务委员会主席奥克斯利和参议院银行委员会主席萨班斯联合提出，因此又被称作《2002年萨班斯-奥克斯利法案》（即《SOX法案》）。

　　《萨班斯法案》概览

　　根据中国注册会计师协会编译整理的资料，《萨班斯法案》包含11章的内容，主要分为7个部分：1.成立独立的公众公司会计监察委员（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB），监管执行公众公司审计职业；2.要求加强注册会计师的独立性；3.要求加大公司的财务报告责任；4.要求强化财务披露义务；5.加重了违法行为的处罚措施；6.增加经费拨款，强化SEC的监管职能；7.要求美国审计总署加强调查研究。法案的主旨即是提高管理人员对股东的责任，保护广大投资者的权益，并由此解决人们在日益频繁的财务欺诈发生之后对美国资本市场的信任危机。

　　第404条款——最为苛刻的条款

　　作为国家的一项法律，《萨班斯法案》的突出特点是强化了企业CEO与CFO的监管责任，强制性推进了企业的内部控制机制，对于违反法案的企业管理层等相关利益主体，规定了严厉的罚则。其中最为严格且影响最为深远的条款当属第404条款：管理层对公司内部控制的评价。该条款主要包含两方面的要求：

　　第一，内部控制方面的要求。SEC应当相应的规定，要求按《1934年证券交易法》第13节（a）或15节（d）编制的年度报告中应包括内部控制报告，包含（1）强调公司管理层建立和维护内部控制系统及相应控制程序充分有效的责任；（2）发行人管理层最近财政年度末对内部控制体系及控制程序有效性的评价；

　　第二，内部控制评价报告。对于“第一”中要求的管理层对内部控制的评价，担任公司年报审计的会计公司应当对其进行测试和评价，并出具评价报告。

　　按照《萨班斯法案》生效时的约定，数千家大中型美国本土上市公司必须在2004年11月15日后结束的财政年度中遵守第404条款；其他某些中小型公司和非美国本土的海外公司的遵守日期则约定在2005年7月15日。由于此类公司执行起来确有难度，因此纽约证券交易所极力游说美国证券交易委员会（SEC），最终SEC同意将原先拟定的生效日期延期一年，至2006年7月15日。对于诸多在美国上市的海外公司而言，这一年的宽限期显得弥足珍贵。

　　一言难尽——话海外融资

　　截止2005年5月15日，2963家提前申报的公司已经披露了他们的404条款审计意见。其中，12.25％（即363家公司）获评不合格（实质性缺陷意见）。此外，已经有500多家公司披露了本企业的内部控制缺陷。有资料表明，40％在美国上市的海外公司在原定期限前难以达到404条款的要求，而中国公司的情况就显得更为紧迫。

　　目前，中国内地和香港一共有70余家公司在美国上市，其中包括我国四大基础电信运营商：中国电信、中国网通、中国联通和中国移动。

　　不容忽视——海外上市公司融资成本的大幅攀升

　　据安永会计师事务所发布的一份调查报告显示，对照“404条款”的要求，中国在美上市企业的整体准备状况较差、进展缓慢。而IBM大中华区负责市场工作的一位人士则认为，中国企业遵守《萨班斯法案》的难点在于内控指引框架，即依照法案所推荐和要求对照的美国COSO（反虚假财务报告委员会的赞助组织委员会）报告的理论体系，建立企业自身的内控系统。因此，某种程度上，去海外上市的中国公司面临的最大挑战来自于《萨班斯法案》的第404.条款，该条款最直接的影响是企业融资成本的巨大攀升。对于《萨班斯法案》404号条款引发的实际成本，有国际财务执行官（FEI）对321家企业的调查结果显示，每家需要遵守《萨班斯法案》的美国大型企业第一年实施该条款的总成本将超过460万美元。其中包括35000小时的内部人员投入、130万美元的外部顾问和软件费用以及150万美元的额外审计费用（增幅高达35％）。通用电气公司也曾表示，404号条款致使公司在执行内部控制规定上的花费已经高达3000万美元。对于所有在美国上市的本土公司而言，遵循该条款的成本都是相当高昂的，非美国本土的海外上市公司尤为如此。

　　对于诸多中国企业而言，其内部控制系统并没有达到法案要求的水平，因此企业内部控制体系的构建与完善就成为海外融资企业必须支付的成本。根据法案的要求，每一个上市公司不仅需要构建制度所要求的内部控制体系，并且需要有明确的证据能够表明企业内部有效地遵循了内部控制的规定，对于需要内部控制的每一关键环节需制定相应的过程文件并进行测试，以达到有据可查。此外，还需要指出企业内部控制的不足之处等。中国的海外上市公司，即使企业内部已经建立有较为完善的内部控制体系，且具备各内部控制环节的相互牵制与制衡，然而要达到《萨班斯法案》的要求，且能够让企业的管理者有足够的把握与信心在企业内部评估报告上签字，绝非一朝一夕所能达到，尤其对于机构复杂、规模庞大的上市公司而言更是如此。距离这一要求，中国企业还有很长的路要走。

　　需要指出的是，内部控制体系的构建仅仅是必须具备的基本条件，此后年报中管理层对内部控制的评价报告，以及后续的会计公司对企业更为复杂的内部控制体系的测试与评价，都是法案本身带来的显性成本。然而，除此之外还存在制度所引发的隐性风险成本。根据《萨班斯法案》第906条款，对于欺诈罪的个人最高罚款可达500万美元，且最高的监禁年限为20年。因此，企业的高管人员对于企业内部的经营与监管责任需要承担高昂的隐性成本。据2005年的事实证明，自《萨班斯法案》生效以来，已经有超过500家美国公司的财务问题被揭露。

　　迫在眉睫——企业内部控制系统的紧急筹建

　　需要指出的是，法案中404号条款提及的公司管理者需要提交的内部控制报告，根据COSO（美国反舞弊委员会缩写，现也有“内控指引框架”之意），有极严格的内容规定。其中内控体系建设囊括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等各个层次，涵盖企业整体的生产经营活动，已经远远超出我国内部控制规范所指的资产保值增值、会计资料翔实可靠等较为狭窄的会计领域，成为企业运作管理的重要手段。因此，对于我国海外上市的诸多企业而言，企业内部的控制体系在短期内由财务领域跨越至统观全局的战略领域，面临的困难可想而知。因此，企业去美国资本市场需要面临的首要问题便是构建或改善企业内部控制体系。

　　目前，国内许多在美国上市的企业已着手对公司治理结构的相关环节进行整合完善，以提升内部监控水平，提高企业内部的控制能力，构建完整有效的内部控制体系已是迫在眉睫。

　　四大电信运营商就对《萨班斯法案》寄予了高度重视。有资料显示，中国电信总经理王晓初在2005年集团工作会议上曾强调，要进一步健全企业诚信体系，完善诚信制度，对照《萨班斯法案》，强化依法治企，加强财务管理、审计监督和内部控制体系的建设。据悉，中国移动应对《萨班斯法案》的试点工作也已经在四省市展开。中国网通和中国联通同样在紧锣密鼓的筹备之中，致力于完善内控制度，以达到《萨班斯法案》的苛刻要求。此外，中石油公司在2005年就已开始按照404条款的规定，参考COSO的总体框架要求，立足于公司战略的高度，着手筹建内部控制系统工程，其涵盖了公司的各个层次，同时还专门成立了内控体系建设项目组。国内的能源企业、国有商业银行等，也正在加紧建设内部控制IT体系。

　　大权在握——PCAOB之寻租隐患

　　根据《萨班斯法案》的规定，成立公众公司会计监察委员会（以下简称PCAOB），负责监管执行公众公司审计的会计师事务所及注册会计师。法案规定：PCAOB拥有注册、检查、调查和处罚权限，保持独立运作，自主制定预算和进行人员管理；授权美国证券交易委员会（SEC）对PCAOB实施监督；要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所必须向PCAOB注册登记；PCAOB有权制定或采纳有关会计师职业团体建议的审计与相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等；PCAOB对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所，要进行年度质量检查，其他事务所每3年检查一次。PCAOB和SEC可随时对会计师事务所进行特别检查；PCAOB有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人；审计美国公司（包括审计美国公司的国外子公司）的外国会计师事务所也必须向PCAOB登记。从中不难看出，PCAOB的权限涵盖范围非常广泛，且权力高度集中。

　　不可否认，众多财务欺诈丑闻中，会计师事务所都扮演了并不光彩的角色，严重违反了审计的独立性要求，以及基本的职业道德。因此，专门成立PCAOB来行使监督会计师事务所及注册会计师的职能亦无可厚非。此次美国从立法的高度赋予PCAOB拥有调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人等权利。毋庸置疑，相对于会计职业团体，PCAOB的地位更为独立，且其职责受到来自立法的支撑，使得其执行的力度及效果得以保障。但是，赋予PCAOB如此权力的同时，也应该看到其中所存在的潜在隐患。正如参议员Gramm所担忧的，PCAOB掌握了一部分会计从业人员的谋生权利，如果这种权利被滥用，则法案的实施结果很可能会与其初衷相背离。

　　根据利益集团假说，PCAOB作为一个独立运作的实体，也有其自身的利益取向，不可能达到完全的中立。

　　在缺乏有效的权力制衡的情况下，权力高度集中的PCAOB，很可能基于利益的驱使，引发寻租问题。法案的实施结果很大程度上取决于PCAOB对法案的执行，如果PCAOB不能有效地履行其职责，使得寻租得以实现，那么法案的实施效果将值得商榷。因此，在赋予PCAOB法定权力的同时，还需要有能够监控制衡的组织机构。在《萨班斯法案》中，明确规定授权SEC对PCAOB实施监督，因此SEC职责的履行程度直接关乎PCAOB的运作质量及法案的实施效果，至关重要。

　　背离初衷——会计职业界的逆向选择

　　有经验表明，法律责任在一定程度上能够帮助提高会计职业质量（Kothari，Lys and Watts，1988）。但是，过高的法律风险，也可能取得适得其反的效果，使得会计的整体职业水准受到影响。

　　由于《萨班斯法案》的严厉罚则，也使得会计师事务所处于高度的风险之下，并将扩展至整个会计职业界。这样，由于会计师职业界面临的潜在风险将可能引发巨大的成本。根据信息不对称理论，市场中不存在完全的信息使注册会计师能够识别上市公司的财务报告等所披露信息的真实质量，如果被审计公司整体的经营状况及财务信息较为真实可靠，则注册会计师可能面临的诉讼风险较低。反之，对于财务信息质量不高，且存在财务欺诈可能性的公司而言，注册会计师便置于较高的风险之中。因此，当不存在明显的信号或充分的信息对此加以区分时，会计师事务所会假定市场中所有企业财务信息的可靠程度均值得质疑，财务信息质量不高，即发生所谓的“逆向选择”。基于该假设之下，会计师事务所会提高审计费用，将可能遭受的损失计入成本，由被审计对象承担。就此而言，上市公司无形中又承担了不菲的审计成本。

　　不仅如此，由于会计师事务所的的收费水准普遍上升，因此，较之从前，在同等审计范围及审计水平的情况下，会计师事务所提供的服务水平将会降低，其整体职业水准将可能偏离法案设立的初衷。

　　是非功过——评说《萨班斯-奥克斯利法案》

　　距《萨班斯法案》的颁布至今已经将近4年，美国本土的上市公司亦于2004年经历了《萨班斯法案》的洗礼。不可否认，由于《萨班斯法案》苛刻的条款以及沉重的罚则使得许多欲在美国上市的海外公司望而却步，因此放弃美国的资本市场，转而在香港或伦敦上市。一定程度上，美国资本市场的发展受到了阻碍。有资料表明，1999年美国股市中的退市公司仅有30家，2004年已经升至135家，尽管这其中不排除由于其他原因导致公司转换上市地点，但是《萨班斯法案》的影响仍不容忽视。同时，已经在美国上市的公司则因为违反了法案的相关规定承受了巨大的风险与成本，因此《萨班斯法案》自发布以来，其是非功过就颇受质疑。

　　然而，不容忽视的是，《萨班斯法案》的规定尽管苛刻，却代表了内部控制体系的一种发展趋势。随着资本市场的日渐成熟完善，以及运作规范性的不断提升，不管香港还是伦敦的资本市场都会向此发展方向迈进，不同之处可能仅仅是实施时间的早晚，以及制度严格程度的差异。正如澳洲会计师公会北京委员会会长、普华永道合伙人廖仲敏所言，《萨班斯法案》反映的是一个方向，无论在英国、欧盟，包括香港、新加坡，都是朝着这个方向走的。也曾有“中国是否会建立自己的《萨班斯法案》”的猜测与讨论，也说明我国资本市场对该法案给予的高度关注，同时也传递出一种可能的预测，中国资本市场的监管力度亦会逐步加强。

　　此外，投资者对于《萨班斯法案》所持的态度十分积极。如果不能有效地遏制财务欺诈案，投资者所受到的损失将远远超出管理层所可能面临的风险，同时也存在引发资本市场崩盘的潜在风险。法案的设立就是基于保护广大投资者权益的理念，因此法案的实施对于维持投资者对于资本市场的信心，促进诚信社会的构建，以及提升会计信息质量无疑将有所裨益。