随着市场经济体制的建立，成本意识越来越成为人们行为的基本准则，政府行政成本问题也逐渐成为关注的焦点。在财政资源总量一定的条件下，政府消耗的财力越多即政府行政成本越高，社会公共事业如公共教育、医疗卫生和社会保障等可利用的财力资源就越少。因此，如何有效控制我国行政费用过高、增长过快的现象，构建节约型政府，使有限的公共财政更好地用于公共服务，是摆在我们面前的一项重要研究课题。

　　一、行政成本控制与节约型政府构建

　　关于行政成本，有很多不同的称谓，如行政管理支出、行政管理成本、行政业务费、政府成本等。至于其定义，学界有不同的说法和理论。有的学者认为，行政成本有广义与狭义之分，广义的行政成本是指国家权力机关的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能、实现行政目标、在行政管理活动中所支付费用的总和，包括政府在行政过程中发生的各种费用，以及由其所引发出的当前和未来一段时间内的间接负担（朱文兴，2004）。这种广义的成本概念不仅包括政府运行的显性成本，还包括隐性成本；不仅包括政府过程的直接成本，也包括政府过程的间接成本；不仅包括政府运行过程中发生的正常的、合理的、合法的成本，也包括政府过程中的非正常、不合理、不合法的成本；不仅包括行政作为发生的成本，也应包括行政不作为引发的成本。狭义的行政成本，是指政府管理活动的费用支出，在政府财政预算与决算中，表现为“行政管理费”项目下的支出，它常被称为政府行政成本。而《行政管理学简明辞典》将行政管理支出界定为：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出（含国家机关经费和人民团体活动补助费）和外交支出（魏海波，1986）。

　　笔者在本文中所谈的行政成本主要是指狭义上的行政成本。从一般意义来讲，行政成本是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所花费的各种费用的总和。就狭义的行政成本而言，在政府财政预算与决算中，行政管理费项目的支出包括由静态成本、运行成本等构成。静态成本是构成政府组织机构所需的费用，包括政府办公场所、办公设备、政府工作人员的工资等；运行成本是维持政府正常运转所需费用，包括公车、公务接待、培训考察会议和政府采购等。从成本支出的角度来分析，政府运行成本可分解成显性成本和隐性成本两部分。显性成本是政府履行其职能的直接支出，可以计算并在政府财政预算中列支，可分为经常性支出和发展性支出两类。而隐性成本是一种隐含的成本，它是为政府运作支付的一种社会代价，或者是一种负外部性，通常在政府预算中无法列支。在这两者中，本文中的行政成本仅指显性成本。

　　节约型政府是指通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，把政府的资源消耗维持在最低水平，并以最低的资源消耗获得最大的社会和经济效益。从公共财政视角来看，节约型政府中的“节约”不仅要求政府在管理活动中，用尽可能少的财政资源，提供更多的公共产品和服务，而且力戒政府在管理活动中的铺张浪费行为。当前，由于我国人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱，因此，构建节约型社会已成为人们共同关注的热门议题。据有关专家研究的结果表明，我国资源的数量和品种，总体居于世界前列，但人均资源量却居于后列，而且资源质量、均衡度、匹配度等，也处于相当的劣势。如果世界综合平均发展成本为1.00，则我国综合平均发展成本为1.25.显然，我国是人均资源量比较少的国家，随着人口和资源消耗的进一步增加，人均资源量将会进一步降低，要求我们必须注重资源的节约使用。建设节约型社会重在构建节约型政府，因为没有一个节约型政府，就不可能建设一个节约型的社会。首先，政府是建设节约型社会的倡导者。政府作为社会事务的管理者，掌握着行使着国家公共权力，具有强大的影响力、凝聚力和号召力。在建设节约型社会进程中，如何提高全社会成员的节约意识，政府应义不容辞地担当倡导者的任务。其次，政府是建设节约型社会的垂范者。建设节约型社会虽是全社会的事情，需要全体社会成员的共同努力，但需要政府地身体力行。社会看政府，群众看干部，政府是社会的组织者和表率。如果政府带头节约，就会在社会树立起节约的典范，引导社会保持节俭的传统，促进节约型社会的建设。

　　构建节约型政府重在行政成本控制。一个节约型的政府，其行政成本控制主要体现在：对政府规模进行适度、有限控制，做到“精兵简政”；在行政成本上要节约，要求“既廉洁又廉价”；行政效率上要求高效率。政府作为公共服务的提供者，收取纳税人的钱，有义务向纳税人负责。建立“廉价政府”是马克思主义国家学说的一个基本观点。马克思认为，国家在经济上一个重要的特征，就是向其国民收税“赋税，就是喂养政府的母奶”，没有赋税，政府是不可能生存和活动的。政府的行政成本是与公民的税赋成正比的：行政成本越高，公民赋税越重；反之，行政成本越低，公民赋税越轻。因此，“廉价政府”就是使全体国民作为供养政府的纳税人能以较少的税负，得到政府高质量的服务。其实质就是要求政府及其官员在履行公务的过程中尽量地压缩其经费开支，以减轻国民的负担。

　　政府行政成本控制的目的就是降低行政成本，把有限的财力优先考虑到民生等重大问题上，用有限的资源投入，最大限度地为社会供给公共产品。长期以来，人们比较关注政府的廉洁、效能问题，却很少注意政府的节约问题。政府机构愈来愈庞大，人民为维持政府所支付的代价愈来愈高。特别是我国各级地方政府大量的行政成本挤占了财力，在公共财政支出的优先次序上，未能体现民生优先、就业优先、公共事业优先、环境优先等。虽然我国的经济发展取得了显著成效，但目前我国财政收支矛盾体现出财政收入还无法满足公众的基本需要，如在公共教育、医疗卫生和社会保障等方面都存在着经费严重不足的问题。在收支矛盾日益突出的情况下，更需要降低行政成本，让有限的财政资金用在最适当的地方，为公众办更多的事。因此，要构建节约型政府，必须控制行政成本。

　　二、我国行政成本控制面临的问题及成因分析

　　新制度经济学家科斯指出：政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。因此，行政成本是政府在行政活动中行使行政职能的必然产物，这是任何时间、任何管理体制的政府都客观存在的。但行政成本并非都是合理的，就经济而言，它要求政府在公共管理活动中，用最少的人力、财力与资源取得优质的公共服务。在预算不变的前提下，政府机关用于自身消费或自我服务的资金愈少，用于公共服务的经费或资金就愈多，所取得的行政效率愈高。反之，政府机关用于自身的消费或服务愈多，其提供给社会和公众的公共服务就愈少，取得的行政效率也就愈低。当行政成本超出了政府管理社会所带来的效应时，可以认定为行政成本过高。

　　改革开放以来，尽管在历次行政管理体制改革和政府机构改革中，我国中央政府都把降低行政成本、提高行政效率作为改革的重要内容，虽收到一定效果，但行政成本过高、行政支出增长过快的现实，使行政成本控制面临诸多问题。

　　首先，我国行政管理费用过高，增长过快。从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用增长87倍，而同期财政收入增长21倍，GDP增长31倍。行政管理费占财政总支出的比重1978年为4.74%，到2003年上升到19.03%。这个比重比日本的2.38%、英国的4.19%，韩国的5.06%、法国的6.5%，加拿大的7.1%、美国的9.9%，分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。近年来行政管理费用的增长还在大幅度地上升，平均每年增长23%（任玉岭，2006）。事实上，行政管理支出中预算外部分还有很大一部分根本就无法计算。同时，行政管理费用与GDP、财政功能性质分类的各项支出经费相比较，也是超常增长的。我国GDP从1978年的3624.1亿元到2003年达到117251.9亿元，只增长了31倍，年均增长1.2倍；经济建设费1978年为718.98元，到2003年达到7410.87亿元，增长了10倍；国防费1978年为167.84亿元，2003年达到1907.87亿元，增长了1l倍；社会文教费1978年为146.96亿元，到2003年达到6469.37亿元，增长了44倍；其他经费1978年为35.41亿元，到2003年达到4170.58亿元，增长了117倍（余天心，2005）。

　　其次，政府规模过大，人员经费在公用经费中的支出比重过高。新中国成立之初，我国总人口中财政供养人口的比例为600：1，而现在已经达到28：1，财政供养人员增长了88.7%，是同期人口增幅的3倍。2002年，中国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养，按该年党政机关10043元的平均工资及为其提供的办公设施、住房、医疗保障、养老保险等方面计算，每增加一个人，一年财政支出至少2万元。政府工作人员工资总额占政府成本的比例，1978年为55.0%，2001年上升至59.96%（杨浩然，2004）。

　　第三，讲排场、比阔气，铺张浪费严重。近年来，一些政府部门领导为讲排场、比阔气，大搞“政绩工程”、“形象工程”，为了自身利益的需要，或保自己的乌纱帽或想升迁提拔，不顾本地财政实力和经济发展的需要，也不顾群众的利益是否受损，树立一些“政绩工程”以达到赢得上级领导肯定的目的。据有关部门披露，我国五分之一的城镇建设存在“政绩工程”。许多地方政府把修建豪华办公楼当作政绩，美其名曰“展现地方形象”，为了“招商投资”。于是，“真皮座椅老板台，电视电脑随时开”，轿车一辆比一辆豪华，办公大楼越修越豪华，一些县级市或区的办公楼可以和欧洲中等国家的总统府相媲美。在一些经济十分贫困的地方，某些领导也喜欢搞豪华工程、面子工程。甚至通过贷款、举债，挪用扶贫款等，打造超豪华办公楼、大广场、大剧院、大体育馆以及高尔夫球场等工程。

　　第四，公务消费大手大脚，奢侈之风盛行。在公务接待上，公款吃喝、迎来送往消费巨大。在某些地方公务接待中，已形成“非茅台酒不喝，非茅台酒拿不出手”的潜规则。接待不按标准，动辄“燕鲍翅”天价盛宴，出手阔绰，甚至令客人惊讶。“一顿饭，一条牛，屁股底下一座楼”，在某种程度上反映了公款吃喝的消费情况。同时，文山会海膨胀，一天可以开完的会要开三天，本单位可以开的会，却拉到大饭店、度假村开。此外，考察培训等变相的公款旅游，每年也浪费掉大量的钱财。

　　探究我国政府行政成本失控的原因是多方面的，就公共财政方面而言，主要有以下几方面。

　　第一，公共财政预算编制不完整，预算外资金大量存在。长期以来，由于各种原因，我国各级政府预算，主要表现在财政分配中，把财政性资金分为预算内、预算外资金，但财政分配实际上只对或主要对预算内资金进行分配，导致预算外资金游离于预算管理之外，收支缺乏约束，以致带来支出上的混乱。而在财政不透明和缺乏监督条件下，大量预算外资金的存在，得不到公众和立法机构的审查监督，甚至也缺乏上级行政部门的有效监督，使掌握预算外资金的部门在使用上产生随意性和隐蔽性，容易导致公务消费中更多的浪费行为。

　　第二，公共财政预算透明度不够，约束软化。由于公共财政具有公共性等特点，其支出以公共需要为基准，因此，公开、透明是公共财政预算不可缺少的特征。要增强预算本身的透明度，就要细化预算，使预算支出落实到每一个部门、每一个项目。目前我国预算的类级科目只有100多条，预算相当粗，除了部分人员经费外，其他支出很难具体到单位和项目。在政府财政预算的审议环节，政府向人大提交的预算报告项目不明细或不完备，使人大代表无法真正履行法律意义的权威审议。同时，按照法律规定，政府预算经人大批准后无权任意更改，但事实上政府部门不严格执行预算的情况屡见不鲜，预算执行的弹性化为政府官员大手大脚地花钱提供了便利。

　　第三，公共财政的支出监督机制不完善。目前，我国对各级公共财政的支出还是行政首长的“一支笔”审批，政府行政首长在行使财政审批权力时，往往出于自身的目的和利益而不能严格按程序行事，很容易导致财政预算资金经常出现乱支、挪用、浪费等不良现象，给以公谋私者提供了可乘之机，严重影响了财政支出的效益。

　　三、有效控制行政成本的路径选择

　　应当承认，如何控制和降低行政成本是一个世界性难题，在美、英等发达国家，政府对行政开支的增长也深感忧虑。那么，如何消解我国地方政府行政成本控制的困境呢？笔者认为，要构建节约型政府，有效降低政府行政成本，需要采取一系列强有力的措施，除强化领导干部节俭意识，力戒奢侈浪费；深化行政体制改革，进一步精简机构与人员外，在公共财政方面要改革和完善现行财政体制，通过建立和完善公共财政体制，优化支出结构，加强监督机制，以降低行政成本。

　　第一，完善公共财政预算编制，扩大预算编制的范围。应尽快取消预算外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，把预算内和预算外资金结合起来，建立统一的政府预算体系，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整统一的公共预算。这样，可以充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，可以反映政府控制、调节的财政性资金的流量和流向。要进一步深化部门预算制度改革，在每个部门预算中，又要按管辖的单位编制单位预算，统一按营运支出、资本支出、转移和补助支出、项目支出等功能进行分类，从而更好地反映部门使用财政资金的规模和具体用途，使政府的各项活动尽量反映纳税人的合理要求，有效控制政府行政成本。

　　第二，增加公共财政预算的透明度，加强财政预算的刚性约束。增加公共财政预算的透明度，首先需要细化预算编制。要全面推行部门预算，并细化财政总预算，切实解决我国预算草案粗糙、项目不细、预算报表所列科目级次少、透明度低等问题。预算大类科目按部门设置，下设明细项目，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目等明细预算。在行政经费方面，预算资金应尽量落实到具体单位、项目，应争取做到每个基层预算单位的每个支出项目都能在预算中有所反映，每一笔支出都有根有据，可以从源头上强化对行政经费支出的监督。合理的预算更需要刚性的约束机制，一般来说，预算一旦被立法机构批准，就具有法律效力，必须严格执行，特别情况需要追加预算的必须按法定程序经人大批准，且每年预算变动要控制在一定范围内，以维护预算的严肃性。

　　第三，强化我国政府预算管理，实行绩效预算制度。绩效预算是以部门预算为基础的系统的预算管理过程。绩效预算将业绩指标、成本核算和预算执行结果都纳入预算体系，对预算进行系统管理。绩效预算对公共部门在提供公共产品与服务过程中投入的人力、财力和物力等资源进行计划、衡量与控制，使有限的资源达到最大的效果。当前，我国政府预算管理还存在着忽视绩效与结果的问题，预算资金分配的科学性有待进一步提高，预算执行的严肃性有待提高，因而，强化我国政府预算管理，根本途径是推进公共预算的绩效化。绩效预算赋予将绩效评估与财政预算挂钩，有助于促使政府部门按照成本效益原则优化资源配置，提高财政资金使用的有效性。

　　第四，加强对财政支出的监督，建立多元化的公共财政监督机制。要完善人大对财政支出的监督，各级人大应经常监督各级政府财政预算执行情况，应该通过调查和听证等方式对行政部门进行经常性监督，把重心转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督，使日常监督贯穿财政活动的全领域；加强审计监督和纪检监察监督，强化对部门预算执行情况审计和领导干部离任审计，提高审计和监察的水平；加强媒体和公众的监督，建立政府机关公务消费的公开机制，将政府机关消费置于媒体和公众的监督之下。而各级地方政府的财政决算应真正向社会公开，以接受各方面监督，营造一个社会和群众监督的机制和氛围。