一、城乡二元结构自古有之，城乡二元体制却形成于上世纪50年代，并逐渐成为计划经济体制的两大重要支柱之一

　　中国的计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱，支撑着整个计划经济体制的存在和运转。

　　城乡二元结构自古就有。但以前尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。如清朝“关内”人“闯关东”，山东的农民可以到东北的城镇中做学徒、当店员、开店、办作坊、购房建房；山东的城里人也可以到东北乡村租地、种地、购房购地、建房；人们在城乡之间可以自由迁移。这种情况一直维持到20世纪50年代前期。

　　从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。

　　中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度？雪，而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然存在。而从1984年党的十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业体制的改革成为全社会关注的热点。直到现在，国有企业体制一直不断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的重组，这方面已经取得了很大成绩。

　　需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只能说“略有松动”而已。这里所说的“略有松动”，主要表现于农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产（如采取订单农业形式）等等。但这些依然是在城乡二元体制存在的条件下实现的，其成果十分有限。

　　二、城乡二元体制弊端甚多，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革

　　党的十六届三中全会第一次明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，城乡二元体制改革从此被正式提上了议事日程。这是关系到贯彻科学发展观，完善社会主义市场经济体制，协调社会发展，促进社会进步，让广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历史意义。可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。

　　从“以人为本”的角度来看，社会主义革命和建设的目的都是为了让人民过上幸福的生活，而人民生活的幸福体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发展，体现于社会的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的发展和协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民走向共同富裕。在现实生活中，人们经常提出的一个问题是让广大农民共享发展与改革的成果。政府对农业投入的增长，农业税的减免或取消，政府对种粮农民进行直接补贴等等，这些都是必要的，但显然又是不够的。关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。

　　从社会协调的角度来看，必须做到城乡发展的统筹，区域发展的统筹，经济和社会发展的统筹，国内发展和对外开放的统筹，人与自然和谐发展的统筹。所有这些，都同城乡二元体制的改革有关。如果不对城乡二元体制进行实质性的改革，这五个统筹几乎都谈不上，经济和社会都难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。需要指出的是，提高农民收入，缩小城市和农村的收入差距，是城乡协调发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发展中应当着力解决的要点。城乡二元体制不改革，不仅农民收入无法实现较大幅度的增长，城乡收入差距无法有较大程度的缩小，而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财力所限，也无法在乡风文明建设、村容整洁、环境保护等方面有较大的进展。

　　从推进城镇化的角度来看，城镇化是伴随着工业化的进程而不断推进的。但在中国，城镇化的进度相当缓慢，原因之一在于城乡二元户籍制度的存在。随着城乡二元体制的改革，户籍一元化势在必行。农村户籍的背后是土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。也就是说，城市居民和农民在城乡二元体制下的差别之一，在于农民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上盖住房。他们既是农民的生产资料，又是生活保障。

　　三、土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容

　　户籍与土地，是城乡二元体制改革过程中不能逾越的两大核心问题。这里重点探讨土地——农田与农民宅基地的权属性质及如何改变的问题。分土地承包经营权流转、农民宅基地置换、农民承包地和宅基地使用权抵押，以及相应的加强农村、农业保险工作等部分阐述。

　　（一）按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场

　　农村土地承包制，即农村家庭承包制，是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，农村土地承包制功不可没。但20多年来的农村实践同样表明土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。这些局限性是：第一，一家一户对土地的承包，使农业的规模经营不容易实现，农业劳动生产率难有较大幅度提高。同时，对土地的规划使用也难以落实，这也影响了农业劳动生产率的提高。

　　第二，青壮年农民外出务工后，农村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒废不用。

　　第三，农村土地承包制的继续存在不利于有效的推进城乡二元体制改革。

　　然而，能不能取消农村土地承包制呢？芽在现实情况下，那是不可行的。

　　一种建议是实行耕地私有化，谁承包的土地就改为谁对这块土地拥有所有权。但这容易使农村社会发生巨大动荡。再从经济上分析，耕地私有化以后更不容易实现农业规模经营，耕地使用效率更不容易提高，因为相当多的农民会特别珍视私有的耕地，宁肯守着这块私有耕地而不愿意离开它。

　　另一种建议是改行耕地国有化并在此基础上实行永佃制。这同样会导致不少人对此不理解，甚至会激化农民同政府的矛盾，影响社会稳定。永佃制将被解释为世袭租佃，成为推进农业规模经营的新障碍。假定只实行耕地国有化，不实行永佃制，那么问题会更多。因为多年来的实践已经充分说明，国有农场的效率未必高于家庭承包制。

　　因此，目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。也就是说，目前可以在农村土地承包制不变的条件下，由农民根据自愿原则，采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，实行承包土地使用权的流转。这有利于促进农业规模经营，有助于农业产业化经营和以农产品为经营对象的龙头企业的发展。

　　（二）农民的宅基地应可置换，使农民及其家属安心迁入城镇工作生活

　　与推进城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。农民把自家的宅基地看得很重。宅基地以及宅基地上盖的房，成为农民生活保障的一部分，对稳定农村社会有利。

　　在推进城乡二元体制改革时，要妥善处置进城务工农民的宅基地。

　　目前大体上有以下三种设想：1、宅基地随承包土地的流转而一并流转。这种方式看起来比较简便易行。但问题在于：如何处理宅基地上的已盖房屋；再有，若外出务工的农民及家属因故返回农村了，他们又能在哪里安家栖息？

　　2、把宅基地出售给农村或城市中的其他人，或出售给企事业单位。但是现行法律对出售宅基地是有障碍的。此外，是否能够保证通过某种途径购买了宅基地的个人或企事业单位对购入的宅基地的合理使用。至于已经卖掉宅基地的外出务工农民如果又带家属回到村里而没有房屋住，那又该怎么办？

　　3、宅基地置换。这里所说的宅基地置换，是指在县市政府的统一安排下，迸城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活。综合各种因素，这种方式未尝不是处理农民宅基地的较好选择。

　　（三）应当考虑容许农民承包地和宅基地使用权的抵押，且应及早予以落实，使之走向规范化

　　在城乡二元体制改革过程中，应当考虑允许农民承包地和宅基地的使用权的抵押。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及使城镇化得以有序进行和加速进行的一件大事。

　　农民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押，实际上包括两个方面：一是外出务工和准备迁入城镇的农民，把承包地和宅基地（包括上面的房屋）抵押出去；二是继续留在农村的农民，为了生活或生产上的需要，把承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪抵押出去。

　　首先要指出，承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪的抵押，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。对于外出务工和迁居城镇的农民，他们应当有权在对自已的承包地和宅基地的抵押和流转之间作出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，那么抵押给什么人好。如果抵押给本村的或外村的其他农民，可能引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷。而且一旦到期无法赎回，又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业，也会出现类似的情况。较好的做法是：组建土地银行，之类的农村金融机构，或允许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押业务。

　　对继续留在农村的农民的承包地和宅基地的抵押，同样涉及抵押给农村中的私人或企业还是抵押给农村金融机构的选择问题。较好的作法仍是由农村金融机构从事土地抵押业务，以避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为、私人土地兼并行为。

　　农民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押问题应及早予以落实。当前，无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，都可能出于生产或生活的需要，急需一些资金，却往往借贷无门。因此，他们倘以自家的承包地（包括上面的房屋）作为抵押物，而获得贷款应急，这是正常的。对准备迸城的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得到一笔资金，可以用于在城镇中购买或租到房屋，也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本，然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作和生活就有保证了。

　　再以继续留在农村中的农民来说，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得一笔资金，就可以用于添置农业机械或农用汽车，也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚，或兴建较大的养猪场、养牛棚，以增加产量，提高劳动生产率，增加收入，然后陆续偿还贷款。这样，今后的工作条件和生活状况也会大大改善。

　　既然如此，就应当容许农民的土地使用权的抵押行为，并加以引导，使之走向规范化。

　　（四）为使农民土地抵押顺利开展，农村、农业保险工作应当加强

　　为了使农民的土地抵押业务能够顺利开展，我国农村、农业保险工作应当加强。把承包地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去的农民，如果遭遇到重大自然灾害，损失惨重，收入锐减，他们如何偿还债款？岂不是连承包的土地、宅基地（包括上面的房屋）都要丧失？如果进行土地抵押的农民家中的主要劳动力因各种原因而死亡、残疾，他们同样会落到丧失抵押物的地步。因此，农村保险，农业保险实际上是对农民的土地抵押行为的有力支持，也是农民增产增收的保证之一。

　　可以相信，一旦土地抵押行为规范化了，以及农村、农业保险工作加强了，农村经济就增添了活力，不仅外出务工和迁居城镇的农民受益，继续留在农村的农民受益，而且城市居民同样受益，因为农民的收入提高了，城乡经济联系加强了，城镇化的速度会加快。

　　四、通过改革城乡二元体制，可望促成社会最低生活保障制度的全面实施和城乡人民的权利平等

　　社会最低生活保障制度是把城乡居民都包括在内的最低生活保障制度。无论城市还是乡村，只要收入低于一定标准的居民，都可以享受此项社会保障。这是由财政拨出经费，由专门的部门负责发放的。它是城乡居民最后一道生活保障线。其他各种社会保障（如就业保障－养老保障、教育保障、医疗保障、住房保障等）都是社会最低生活障障的延伸。

　　不能把社会最低生活保障制度视为社会救助体系的一部分。社会救助对象应当是灾民、流浪者、乞丐、残疾人、孤儿等，资金来源可以多样化。而社会最低生活保障却需要覆盖全社会的低收入家庭，而且其费用只来自财政，井由专门的部门负责发放。

　　由于城乡二元体制的存在，以及由于农民的承包土地和宅基地实际上包含了社会最低生活保障的内容，所以目前要基本上建立的社会最低生活保障制度必须在城乡二元体制框架内考虑，而不能等到城乡二元体制结束之后再考虑。

　　农民如果迁居城镇，并放弃了承包地、宅基地之后（不管以何等方式放弃的），低收入家庭都应享受城市最低生活保障。如果农民进城务工但并未放弃承包地、宅基地的，则不享受城市最低生活保障。而且只要城市务工收入高于农村最低生活保障支付标准的，也不在农村最低生活保障费发放范围之内。

　　假定我国在工业化中期基本上建立了社会最低生活保障制度，那么，随着经济的持续发展以及工业化、城镇化的推进，城乡二元体制改革将在这个过程中取得进展，也就等于我国逐步向城乡最低生活保障统一支付标准靠拢。再说，随着国家经济实力的增强和财政承受能力的增强，社会最低生活保障支付标准是有条件逐步提高的，社会最低生活保障支付标准也将随着职工平均工资和农民平均收入的增长而增长。今后，可能在这方面最先达成城镇居民与农民间的权利平等。

　　五、一个可以期待的前景：改革城乡二元体制将使中国农民实实在在地成为一个数量十分庞大的“待富”群体，从而带来内需的大突破，其作用与影响谁都无法估量

　　无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民以承包地、宅基地（包括上面的房屋）作为贷款的抵押物，都是城乡二元体制改革过程中有必要及早解决的问题，且都需要有法律上的明确界定。可以先在各个改革试验区范围内试点，总结经验，逐步推广。即使有些做法同现行法律有不一致之处，或者找不到先行法律的依据，也不妨碍继续试点，以便以后再修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革不正是这样一步步走过来的吗？芽可以相信，随着城乡二元体制改革的推进，随着农民承包地的流转和宅基地置换工作的展开，随着农民承包地和宅基地抵押问题的解决，农民开展自主经营的积极性将得到空前的大解放，我国农业一定会有很大发展，农民收入会迅速增长，整个农村建设，特别是城镇化的速度也一定会大大加快。相应地，城乡收入差距将会在农民收入增长过程中逐步缩小，由此对中国经济发展的持续推动作用是难以估量的。

　　这里可以用城镇化的加速作为例子。前面已经提到，城镇化之所以进展缓慢，同城乡二元体制的存在有关，因为这大大限制了农村人口外迁和土地的集约使用。即使农民进城找了工作，家属的安置、子女的就学升学、医疗问题的解决都相当困难，归根结蒂，在现有体制下，农民很难融入城市社会。所有这些情况，都将在城乡二元体制改革中发生变化。因此，城镇化的进展将会是加速度的。

　　中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费，尤其是民间消费，虽然近年来有所增加，但与投资带动相比，依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。如何持续而健康地扩大内需？芽关键是迅速提高农民的收入，改变农民的生活方式，调整农民的消费结构。城乡二元体制的改革，将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化，以及由于社会最低生活保障制度基本建立而导致社会低收入家庭后顾之忧的逐渐消除，必定会引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里？芽就在中国的农村。中国的8亿农民，包括迁居城市的农民和继续留在农村的农民，是一个数量十分庞大的“待富”群体，一旦他们走上小康、富裕的道路，会带来令人瞩目的巨大成就。