财政政策应承担战略职能

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮近日提出，目前讨论财政政策应将关注点放到中国经济增长过程中财政政策性职能转变问题上，而不是简单的是否“淡出”的问题。他说，从目前中国经济的利益格局现实分析，财政政策性职能不能“淡出”，但政策方式应当淡出。财政政策的着力点应当从财政直接投资引导投资需求增长转变到解决长期性、战略性、体制性难题上来。

　　陈淮认为，从当前看，为促进经济的稳定增长，我国的财政政策应当努力实现向以下三个方面的调整。

　　第一，加快结构调整，对资本退出施以财政援助。市场经济下，存量资源的跨产业流动是资本重新优化配置的结果。但中国的情况是缺乏市场化的系统支持资本退出。资本无法从原有配置领域顺畅退出，也就无法重新优化配置，结构调整就难以奏效；在多元化的社会利益结构中，资本能否顺畅退出，还在于资本能否得到必要的补偿。人们熟知的“加速折旧”就是政府运用财税手段满足资本补偿要求、促进结构升级的一项重要政策，具体说，就是政府以一定价格出钱收购、封存或淘汰过剩生产能力，让那些过剩领域的资本能够全部或者部分地得到补偿，避免“市场失效”下的过度竞争。比如对过剩生产能力施行政策性收购，施以退出性的政策援助应当成为国债资金新的重点配置领域之一。煤炭“关井”、钢铁“限产”、淘汰不能达到经济规模的石化装置等都应当提供政策性补偿。实际上，目前我国农业中实施的“一退三还”、“坡地休耕”等政策就是对产业退出给予财政性援助的政策，农业中的实践已经证明，对“退出”提供补偿实际上是一种代价最低、效率最高的政策。

　　第二，承担改革成本，改善社会经济预期。

　　从现实情况看，我们至少对以下若干方面的转轨成本仍缺乏明确的制度安排：一是有偿解除劳动合同的代价。计划经济体制下的那些国有职工如果不能在劳动关系上退出国有经济系统，国有经济的转轨改造实际上是不可能完成的。因为他们实际占有和支配着这个系统中的所有资源。二是完善社会保障体系的代价。在原有计划经济体制下，职工的福利或者社会保障问题是全部包含在企业成本中的。现在我们要全部外化到社会统筹方式中去，问题是谁来把以前扣除的那部分积累补足。

　　三是化解银行不良资产的代价。在旧体制下“拨改贷”形成的不良资产、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的不良资产等，现在要靠银行通过市场化经营来化解这些不良资产。

　　四是回赎国有资产支配权的代价。目前所有的存量资产实际掌握在分散于不同地区或者不同部门的地方政府和实际支配者手中，要让国有经济真正融入市场体系，就要对依靠旧体制实际占有着国有资源的利益群体支付一个“回赎”的代价。对此，我国积极财政政策中“积极”的含义将更多地体现在合理承担这些改革成本上。

　　第三，调整区域经济关系，灵活运用财政信用资源。在过去几年中，调整区域间发展的不平衡状态始终是财政政策的重点指向。其中，区域间的财政转移支付制度已经在建立过程中，西部等发展相对滞后地区已成为“国债项目”配置的重点区域，但从实践看，仅仅依靠中央财政的直接投入并不能满足需要。要实现缩小区域发展差距的战略目标，还需要探索以较少的财政资源调动更多增量资源向这些地区集中的措施。改善相对落后地区的投资环境要中央与地方政府一起上。现在有必要在新的战略发展周期内积极探索“地方发债、中央贴息”的方法；允许地方政府发债也应当成为财政政策的重要组成部分；在西部大开发、老工业基地再振兴、部分区域环境与国土整治等方面，都可以通过发地方债的方式调整资源在区域之间的配置格局。