5大账户新构财政收支体系 国库改革直捣腐败

　　财政部的一个“实时监控系统”，该系统与代理银行连网，只要预算单位的零余额账户发生资金变动，财政部在5分钟内就可查明资金的去向和金额“国库资金要收利息了。”一进入2003年，这条消息就被议论纷纷。《财经时报》近日在财政部获得了证实，但有关人士表示，“计息算不上什么大事，真正有意义的是国库资金管理制度将发生重要变化——计息只不过是国库管理制度改革体系中顺理成章的细节而已”。

　　他所说的“有意义”的事，是财政国库资金管理开始实行国库单一账户制度，以往各预算单位手里拥有“成千上万财政资金账户”的局面将就此改变。

　　“所谓国库单一账户，简单地理解就是，所有预算单位共用一个国库单一账户。所有的财政资金来源统一，直接进入这个账户；同时，所有预算单位的资金支付也都在该国库单一账户体系下进行。”财政部介绍说。

　　“单一”代替成千上万

　　3月下旬，财政部组织召开了“2003年财政国库管理制度改革新增试点单位座谈会”。分管国库改革的财政部副部长肖捷在会上宣布：2003年将加大国库改革力度，新增约40个中央部门进行支付改革试点，约20个中央部门进行收入收缴改革试点。

　　同时他指出：“今后两三年内，中央所有部门都要实施这项改革。在‘十五’末期基本上把新的国库收付制度框架建立起来；到2005年后，财政资金的收付大体上都按照新的收付制度运行。”

　　新的国库收付制度的基础是国库单一账户。具体实施办法是：财政部代表政府在中国人民银行设立一个账户，即国库单一账户；所有财政性资金都通过该账户核算，同时，国库单一账户还用于记录和反映财政资金的收入和支出活动。

　　谈及以往预算单位的银行账户，财政部监督检查司一位负责人用了“成千上万”来形容。为配合国库单一账户的改革，检察部、财政部等国务院四个部门曾分别于2001年、2002年对中央单位的银行账户进行过抽样检查。结果显示，各部门所设银行账户无一符合规定。有些预算单位，连他们的财务主管部门都不清楚自己在银行开设了多少账户。

　　国库单一账户制度，改变了预算单位银行账户的设置方法，由自行设置、重复设置，变为由财政部门代为设置，而且只设一个。

　　也正因如此，财政国库资金管理制度的改革，不仅被认为是财政领域“机制性、革命性、根本性的改革”，中央、中纪委还将其作为从制度和从源头上治理腐败、加强党风政风建设的一项根本举措。国务院有关领导将其评价为对老百姓的一大“德政”。

　　5账户统管财政国库

　　“严格地讲，国库单一账户应该称为‘国库单一账户体系’”。财政部国库司一位专家特别强调了“体系”二字。

　　目前，国库单一账户体系有5个账户构成，分别为国库单一账户（财政部在中国人民银行开设）、零余额账户（财政部在商业银行开设）、预算单位零余额账户（财政部为预算单位在商业银行开设）、预算外资金账户（财政部在商业银行开设）、特设账户（经国务院批准或国务院授权财政部批准为预算单位在商业银行开设的特殊专户）。

　　其中，国库单一账户和预算外资金专户按专用存款账户管理；零余额账户和预算单位零余额账户为支出账户。至于特设账户，则是缘于目前中国还有一些政策性支出项目，它们需要通过政策性银行封闭运行。

　　5个账户中，国库单一账户处于“领导”地位，它记录、核算和反映纳入预算管理的一切财政收入和支出。零余额账户用于预算资金的日常支付和与国库单一账户的清算。

　　这5个账户集合组成的国库单一账户体系，正是目前新的财政国库管理制度的基础。财政部是持有和管理国库这5个账户的职能部门。此外，任何单位不得擅自设立、变更或撤消这一体系中的各类银行账户。

　　但这并不意味着这5个账户是国库单一账户体系的最终选择。从目前看，这5个账户既涵盖了所有财政性资金管理，又容纳了某些过渡性规定。某些账户的过渡性性质，决定了国库单一账户体系的账户数量有减少的趋势。如预算外资金账户，一旦取消了财政收入的预算内和预算外之间的区别，该账户也就失去了存在的意义。再如特设账户，据了解，到目前为止，还未用过。

　　5分钟查明资金去向

　　“我们现在开出的是空头支票。”某试点单位人士在接受《财经时报》采访时半开玩笑地说。

　　按照正常的银行账户管理，如果账户上的余额是零，那么基于这种账户开具的支票就是空头支票。在新的财政国库资金支付方式下，预算单位的零余额账户如何支付？预算单位支出是否真的在开“空头支票”？

　　对此，财政部国库司有关人士回答说：“预算单位的零余额账户不意味着账户上没钱。因为每一个预算单位的零余额账户，在每一时期都按照其预算计划存有相应的额度。只要预算单位开出的支票金额不超出预算额度，支票就都是正常有效的。”

　　账户上的额度有多少，是根据预算单位的预算编制和用款计划确定的。目前要求预算单位按季编制分月用款计划。而过去财政拨款方式简单、粗放，只是根据年度预算，按月、季度拨放，资金余额都放在各预算单位账户上。

　　“但月用款计划仍显粗放。美国的用款计划是提前一个季度编制日用款计划，一天一报。”财政部人士评价说：“中国的财政国库资金用款计划应该更细，虽然不能按日编制，但也应试着按旬或按星期编制。”

　　从性质看，零余额账户具备一般银行账户的功能，可以转账、提现。但这一正常功能仍有可能被某些预算单位违规利用，如不规范的转账或大规模提现。

　　该人士承认这种不规范的行为仅靠零余额账户还不能根除。但他补充说，为此财政部还有一个“实时监控系统”。该系统与代理银行连网，只要预算单位的零余额账户发生资金变动，财政部在5分钟内就可查明资金的去向和金额。

　　前期的改革试点中，这种不规范的行为也确实发生过，如预算单位从零余额账户不规范转账和提现、另办存单、假发票冲账甚至违法乱纪。与以往不同的是，财政部执行机构对这些违规操作都能及时发现。据说，个别情况严重的已提交纪律监察部门处理。

　　中国最大的出纳

　　实行国库单一账户后，担负财政国库资金集中支付职能的是财政部的支付中心。

　　据介绍，支付中心是公务员制的全额事业单位。目前，财政直接支付和财政授权支付的国库资金都通过该中心进行划拨，并予以监督。按照改革方案的设计，支付中心的主要任务是配合国库单一账户体系为预算单位设立的，是各预算单位支出总账及分类账目的管理系统，受理审核预算单位支付申请，开具支付令，进行相应会计核算。事实上，它具体承担了预算执行的职能。

　　谈及国库司和支付中心的设立，一位财政博士介绍说，财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，这是国际通行的惯例。

　　据他介绍，实行国库单一账户制度的国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库现金管理和支付职能的执行机构。如美国联邦财政部，具体负责国库现金管理和支付事务的人员约有1900人；法国由财政部任命在政府各部门负责支付的公共会计师有3000多人；匈牙利财政部下设的国库机构职员有800多人。

　　中国财政部国库司目前工作人员仅有6个处38个人，支付中心约100人。“随着国库改革试点单位的增加，财政资金支付业务量也不断增加，国库司人员将会陆续充实。”有关人士说。

　　按照国际货币基金组织的定义，“国库”不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。按照国际惯例，衡量一个国家国库管理水平的关键性指标，一是对国库现金和债务管理的效率；二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调控提供依据。

　　按照这一标准，中国传统的财政国库资金管理方式显然无法实现高效，更谈不上提供及时准确的预算执行信息。中国现行的财政资金缴库和拨付方式，最显著的特征是多重性和分散性，即不论是财政资金的入库还是支出，都是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。

　　“层层设立账户的财政管理方式，既不能保证财政资金及时入库，又造成相当规模的财政资金滞留在预算单位，不可避免地出现截留、挤占、挪用等问题，不仅降低了资金使用效率，还容易诱发腐败现象。”该人士分析说。