税收优惠成漏税手段 税源大户逃税背后地方问责

    审计署最新公布的有关审计结果表明，由于企业存在着核算、申报不实等诸多问题，导致大量税收因此流失。而其中，部分由地方政府出资兴办、被视为“财务制度比较健全、管理相对较好”的重点税源大户，少申报和缴纳税款情况尤为严重。税源大户为何也逃税成风？审计风暴将对这些知名企业的诚信度造成何种打击？税源大户逃税的背后有没有地方政府的庇护？税收优惠政策在某些地方是否成为变相逃税的手段？

    中央和地方政府事权和财权不匹配是税收流失的深层原因

    《中国经营报》：国家审计署的最新调查显示，被视为财务制度比较健全、管理相对较好的788家重点税源大户两年间少缴税款250多亿元。这只是冰山一角，有专家估计中国一年的税收流失高达4500亿元。中国的税收流失为何会如此严重？

    周开君：三个因素导致目前税收流失严重，即体制、制度、征管等方面存在问题。从体制上来看，中央和地方财政分开存在配套缺陷，地方政府的事权和财权不匹配。为此，无论是发达地区还是经济落后地区都不希望当地的税收收得太多。因税收收得多，意味着交给中央的也多，这样地方政府便存在隐瞒税收、乱减免税的动力。

    其次，在制度上也存在缺陷。1994年的税制改革是根据当时的经济发展水平来制定税率的。但到现在，企业的实际负担定比1994年时要重。如1994年，规定增值税为17%，企业的实际负担为12%～13%，甚至还低于10%.又如33%的企业所得税，1994年实际税负一般在15%～18%.现在随着征管力度的加大，企业往往要交纳名义税率，负担加重。由于实际税负加大，导致企业存在偷逃税的动力和压力。

    第三是征管上存在问题。尽管我国的税收征管工作水平提高比较快，但体系建立的时间过短，存在一些缺陷。1985年之前，是依靠企业自身来纳税，是“以纳代征”。这样税收流失肯定有，但现在已经根本无法查清楚了。1985年到1994年，税务机关开始建立。基于对企业的不信任，税务机关自己来核实税收，相应地推出了税收承包制、专管员这样的举措。这被称为“以征代纳”，是计划经济到市场经济的过渡阶段。但此时，税收到底有多少，由税务部门主导，税收流失仍然是难以统计。

    1995年税收征管改革以后，税务机关和企业成为对等主体，双方在征管上产生争议还可提出行政复议。税务机关从管理变为服务。也就是在这个阶段，税收流失的问题开始显现。因此，税收流失问题的提出和细化，在某种程度上讲是中国税收征管的一大进步。之前，同样存在税收流失，但无法细化。只有先提出问题和知晓症结所在，才可能去解决问题。

    许真瑜：我认为税收流失的主要原因是目前征管方面存在漏洞，税收征收很大程度上依赖纳税人的申报。为此，征管相对宽松，难知晓企业的真实情况，给税收流失留下空间。此外，一些地方政府为了招商引资，对外商许诺许多违反国家规定的税收优惠政策，也成为税收流失比较严重的原因之一。

    王鸿貌：从2002年开始，我接手了浙江省政府的税收流失法律治理课题研究。经过调查发现，法律存在漏洞、藏富于民的政策影响、纳税意识低以及征管不力等因素导致税收流失严重。

    浙江省由于个体及私营经济比较发达，地下经济的成分相应较大，所造成的税收流失也相应较大。根据调查，1995年，浙江税收流失为180亿余元，流失额占到征收额的70.59%.此后比例下降，在2001年浙江税收流失为355亿余元，流失额占到征收额的43.08%.

    事实上，根据我们的分析，实际流失额还要高于这个数字。为此，税收流失是困扰当前我国经济和社会发展的一个重大问题，在浙江省情况更为严重和典型。如1998年发生在浙江省的“金华税案”，涉案金额高达60多亿元，偷税达9亿多元，被称为“共和国第一税案”。2001年破获的苍南吴宗华等制贩假发票案，作案时间长达10多年，所造成的税收损失无法估量。

    掌握信息降低税负税收监管是系统工程

    《中国经营报》：如何解决税收流失这个问题？

    周开君：我们知道，家长不能拿走小孩全部的零花钱，否则他就会想办法去弄钱。从体制上讲，要解决中央和地方政府的事权和财权不匹配的矛盾。同时，社会公共品也是可以分层次的，需要进一步明确地方和中央的事权。同时，我们的税务机关也要加强征管。从目前的情况来看，我国的税务机关从原先侧重税款入库，再到现在的侧重税源管理是很大的进步，有利于减少税收的流失。为此，要解决税收流失问题是个系统的工程，光靠税务部门是无法做到这一点的。

    许真瑜：从香港的经验来看，要减少税收流失，税务部门需要全面掌握纳税人的信息和降低税负。

    香港特区政府有个人的详细资料，即使你个人不纳税，税务机关也可以直接找到你的雇主，让他们从你的薪水当中扣除税款。企业的情况也是如此，只要是合法经营的企业，特区政府能够掌控其情况，企业难有偷逃税的空间。因此，香港税收流失多是存在非法经营的企业中。

    其实，西方发达国家的税收体制和香港特区大同小异，即信息掌握得比较好。如一个北京人在上海工作，如果上海的公司不给他交纳个人所得税，北京难监控，他的个人所得税就会流失掉。而在美国，加州居民即使搬到纽约，除非你取得当地的居民身份，否则仍然需要向加州州政府交税。

    中国税收流失还有一个重要的原因是税负高，导致纳税人想办法偷逃税。我们举个人所得税这个例子。在香港特区，个人所得税的交纳会考虑到个人的家庭负担，如会扣除掉赡养家庭的费用、房子贷款的利息、学习费用等。所以在香港特区，个人所得税平均在15%左右，不是很重。而内地的个人所得税的征收不会考虑到个人的实际负担，造成个人所得税的实际税率比较高，一些外籍人士在内地不愿交纳个人所得税的原因便是这个。

    同时，香港特区政府的税务部门对税收宣传上也是比较多，和纳税人建立比较好的关系。而内地人士对税务部门多存在抵制的情绪，导致主动纳税意识比较差。

    王鸿貌：征税是政府和纳税人之间的一个博弈。我认为我们要从完善税制、强化征管、提高纳税意识等几个方面来解决税收流失的问题。

    经过调查发现，在这1995年到2001年的7年间，浙江省的地下经济税收流失情况出现了两次比较大的起伏。这一方面表明浙江省的个体和私营经济发展迅速。另一方面，也表明对地下经济的监管与反监管的斗争还是十分激烈。特别是2000年以来地下经济税收流失规模快速增长的事实也说明，浙江省的地下经济问题并未根本解决，且有了快速扩大的趋势。这进一步表明目前浙江省对地下经济的治理效果很不理想，需要研究新的情况，形成新的思路，提出新的方法，采取更为有效的手段。

    从浙江各税种的流失情况来看，增值税和营业税的流失规模逐步缩小，而个人所得税、关税和企业所得税等的流失规模则趋于扩大。这表明我们所采取的税收征管的制度对于不同的税种其效果是不同的。这就进一步提示我们对于一些税收流失严重的税种需要采用新的征管手段。同时，一些过去我们不太注意的小税种如房地产税、农牧业税、城市维护建设税等的流失情况发展迅速，需要引起我们的重视。

    《中国经营报》：解决税收流失问题的难点在哪里？

    周开君：地方政府对税收征管的干涉将会使得税收流失加剧，同时如何提高纳税人的纳税意识以及加强征管等方面是解决税收流失的难点所在。为此，解决税收流失是个系统工程，需要比较长的时间。

    许真瑜：中国的人口多，地方大，要解决税收流失问题难度很大。如要对个人所得税的流失进行管理，则涉及到户籍管理，需要其他部门的配合。

    同时，由于地方政府招商引资的需要，需要对企业提供优惠政策，会不执行国家的规定。国家税务总局也一直在对地方擅自出台优惠政策进行治理，但效果并不好。