防疫费用挂账 暴露财政转移支付弊端

　　SARS疫情当前，救治费用“记账制”是必需的举措，但中央财政最终能给多少钱？还要投入多少钱？地方政府心里也没谱；中央与地方事权划分不清，财权事权不对称，致使“穷者越穷，富者越富”而加大了地区之间的差距与中央政府每年向地方进行高达几千亿元的“转移支付”相比，总数20亿元SARS防治基金实在微不足道。尽管如此，这笔资金的拨付并不顺利，因为SARS防治费用最终由谁承担，中央与地方将按怎样的比例分担，至今仍不甚明了。

　　这也意味着，对中国现行的财政转移支付制度进行改革已经越来越迫切。

　　中国财政转移支付制度是1994年实行分税制改革后正式实施的，其初衷是均衡各地政府财政支出能力，保证贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务；操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。

　　中央财政今年4月23日设立了20亿元SARS防治基金，迄今已分4次向地方预拨近10亿元，其中给地方4.4亿元，大部分投向贫困的中西部地区和广大农村。

　　早在4月29日，中央宣布将对农民和城镇困难群众SARS患者给予免费治疗，包括住院、伙食等一切救治费用均由救治地政府财政负担。5月1日，财政部等再次下发“紧急通知”，要求各地医院严格执行“先救治、后结算费用”的规定，救治过程中发生的各项费用采取“记账制”；患者出院时应向院方提供有效证件复印件和联系方式，并由患者或家属对院方提供的诊疗、住院记录，费用清单签字确认。

　　中央已经表态，对中西部困难地区政府负担的SARS型肺炎患者救治费用，原则上给予50％的补助。此外，目前已有重庆、湖北、江苏、河南等宣布地方政府承担SARS患者的一切治疗费用。截至5月21日，地方各级财政安排SARS防治基金超过80亿元。

　　不过《财经时报》近日从财政部获知：中央预拨款项要待疫情结束后进行结算，最后能给多少钱、还要再投入多少钱，地方政府心里也没谱。为遏制疫情蔓延，他们眼下必须无条件投入防治资金。

　　税收返还先天缺陷

　　目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助；移支付在结构上分为一般转移支付（无条件拨款）和专项转移支付（有条件拨款）两类。

　　“一般转移支付”主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。

　　“专项转移支付”则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。

　　1994年中国进行分税制改革中，为了确保方案“顺利出台”，中央政府采取了保持原有地方格局的方法，将原属于地方税源、改革后上划给中央的增值税和消费税中的一部分，按照来源地原则返还给地方政府。

　　其具体方法是：1993年中央从地方上划的收入数额（消费税＋75％增值税—中央下划收入）全额返还地方，并以此作为今后中央对地方税收返还的基数；税收返还额在这个基数上逐年递增，增量部分按增幅的1：0.3返还给地方。

　　这种方式保留了地方的既得利益，减少了改革阻力，但没有解决地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题。由于“多缴者多返，少缴者少返”，经济发达地区与欠发达地区的财力差距逐年滚动扩大。

　　2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部转移支付的43％。这些资金主要是分配给东部经济发达地区的，这意味着有近一半的转移支付资金扩大了地区之间的差距。

　　专项拨款亟待规范

　　近年来，国家在出台一些改革政策时，往往会通过设立专项拨款的方式予以推动。不过，在中央转移支付规模既定的情况下，大量专项拨款会挤占一般性转移支付应有的份额。而且专项拨款内容庞杂，种类达几十种之多，而相当多的专款并没有做到“专款专用”。

　　这种专项拨款随意性、分配过程不透明、资金使用零星分散的弊端，还助长了“跑部钱进”、讨价还价、弄虚作假的风气。一般情况下，专项拨款资金往往是先分到各部委，再逐级下拨。近年来，一些部委出现的资金使用违规现象，大多与专项拨款有关。

　　日前，国家审计署下发专项审计通知，要求各级审计机关对政府统一安排的防治SARS专项资金和各种海内外捐赠物资跟踪审计监督，对截留、挤占、挪用专项资金和捐赠物资的行为依法处理。

　　今年初，《财经时报》曾向有关部门了解中央财政元旦春节期间扶贫帮困补助资金的情况。财政部明确表示：中央财政对各省拨付资金的具体数额“不能披露”。“免得引起争议，否则得到补助较少的省份会问：为什么情况相同我们得到的比其他地方少？而且在执行过程中，补助数额也会有调整，只有到了3月才能有确定数字，而且只是一个总的额度，不会公布地方所得补助的具体数额”。

　　接受采访的这位财政部人士告诉记者，实际工作中，中央是“做得多，说得少”；中央出一部分资金，主要由地方负责。记者问及“中央财政对地方拨付补助及数额的决定因素”时，对方只是表示“根据实际情况决定”，并再三强调这项工作非常难做。“中央财政财力有限，地方财政也确实困难重重”。

　　另外，中央专项拨款项目多数情况下要求地方要有“匹配资金”，这越发有利于发达地区而对贫困地区不利。因为贫困地区专项拨款越多，地方财政压力越大。有些地方没有财力匹配但又想拿到项目，只好上报一些虚假数字。最终，常常是“跑得勤、叫得响、配套资金出得多，分配到的资金就多”。

　　地方预算残缺

　　SARS大敌当前，一些地方财政显得捉襟见肘，甚至拆西墙补东墙；而对于整个疫情的投入和疫情结束后的地方财政，心里普遍“没底”。而这并不是此次紧急疫情才出现的情况。

　　一直以来，各省级人民代表大会每年年初开会审议的地方年度预算，实际上只有年度预算总额的50％～60％，还有40％～50％的财政收入并不能纳入年度预算并被审议。

　　一个主要原因是，目前中央财政转移支付的总规模，是根据当年中央预算执行情况确定的，不但随意性大，数额不确定，而且要在第二年办理决算时才补助给地方。这造成地方财政部门在年初编制预算时无法将上级的财政转移支付资金纳入当年地方预算。无法统筹安排，地方人大也不可能进行有效监督。

　　另外，由于中央财政专项资金项目及配套比例不能确定，地方财政在编制预算时就不知道会有哪些专项资金项目、需要匹配多少资金。所以，资金匹配部分也不能编进预算。在预算执行中，专款“钓鱼”项目往往比较多，既捆住了地方财政的部分财力，也会干扰地方预算的正常执行。