中央、地方暗中“博弈” 减免税背后分权调查

    全国范围内的减免税普查大幕已经拉开，按计划到10月初结束。从6月30日《减免税普查实施方案》颁布至今，各地方税务部门不仅仅需要完成税务总局下达的普查任务，更多地是要赶在统计结果出笼之前尽快清理本地的违规减免税政策。

    开发区面临压力

    从8月初开始，全国各地的省级国税局就开始筹划全省的税收征管工作会议。“一方面是减免税普查，一方面是上级对地方减免税施压，最近这一个月真是马不停蹄。”江苏省国税局税收征管处的一位官员说。

    据这位官员透露，为了筹划全省的税收征管工作会议，江苏省国税局已经组成八个调研小组，分赴江苏各个地级市进行情况摸底，“加强税收征管，了解减免税清理状况”是这次调研的主要目的，“各地已经闻风而动”。

    事实上，从1994年我国实行分税制以来，国家对于减免税的清查工作就一直在进行，只是今年的力度尤甚。最近的一次是在今年3月开始的清理检查开发区税收优惠政策。据国税总局的官方网站资料显示，这次全国性的检查发现了扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款达4.3亿元。税务机关同时还清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。

    对于招商引资工作走在全国前头的江苏省而言，各个开发区面临的竞争日益激烈，为了吸引外资，在减免税的政策制定上，各地更是花样迭出。许多开发区已突破两免三减半的企业所得税的优惠底线，五免五减半的政策在一些地方暗地执行。而此次减免税普查带来的压力，让各个开发区的弦越绷越紧。

    按照我国现行的税法制度，就地方税而言，省级地方政府在中央授权的范围内有一定的减免权，而省以下则没有擅自减免的权限。包括企业所得税在内的一些中央和地方的共享税种，地方则完全没有减免的权限。

    但现实状况是，一些地方政府为了实现其招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，施以更多的税收优惠，其中对于共享税种的减免“相当于变相减少了中央收入。”上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建说。

    而此次减免税普查的一项重点内容，就是针对减免方式中“退库减免”的调查，按照《减免税普查实施方案》的表述，“退库减免”指已征收入库但通过审批办理的退库减免，包括由税务部门审批办理的即征即退减免、其他退库减免和由财政部门审批办理的流转税先征后返减免。

    减免税“变形记”

    面对国税总局的强硬态度，地方政府的减免税方式在逐步转变乃至“升级”，胡怡建教授认为，“在中央和地方的博弈过程中，也推动了减免税政策的变革。”

    按照胡怡建的理解，现在各地正在执行的各种减免税政策可以分为两大类，一类是，中央统一规定的、地方在中央指导下进行的减免税；另一类，则可以称作地方自费改革所设立的减免税，以长三角地区为代表，而问题主要集中在这一类。

    在国税总局频繁的减免税清查之下，地方税务部门的减免税方式也相应发生演变，由最初的直接减免演变为“先征后返”的形式，再转变到间接减免而由地方财政补贴的方式。

    所谓的先征后返，表现为一定时期内税收入库，但过一段时间之后又返还给企业或纳税人。如果弄不清减免税中税收返还的确切数字，很可能把返还的部分计入税收收入中，造成财政收入的虚增。

    在违规的“先征后返”遭遇国税总局的打击之后，地方政府又有了变通的对策。据记者了解，江苏的有些地方，将减免税作为政府财政预算支出的增项，而不是按财政收入的减项来计算。“即优惠的部分由地方财政补贴，这样并不影响到整个税收收入。”南京市国税局政策研究室一位工作人员说，因此称之为自费改革。

    据接近国税总局的知情人士透露，今年6月，中央曾召开过关于企业所得税两法合一的讨论会议，会上已是第八稿讨论。这位与会者透露，其中与减免税相关的内容涉及到以下几个方面：第一，以前减免税的优惠是地区导向为主，产业导向为辅，将来要调整为以产业导向为主，地区优惠为辅；第二是对应企业所得税的两法合一，内外资企业的减免税优惠也要逐步统一；第三，要多考虑科技创新企业、环境保护产业、再就业方面的减免税优惠。

    据胡怡建教授介绍，对外资企业征收所得税是在普通优惠的基础上，按经济特区、经济技术开发区、三个经济三角区等不同层次，实施不同的优惠。这种多层次的地区性税收优惠政策，在促进重点地区经济发展上起到了积极作用，但同时也加剧了沿海与内地经济发展的不平衡性，拉大了地区差距。

    上述与会人士介绍，“取消地区税收优惠，实行同等待遇；实行行业优惠政策，并使其体现国家政策导向”将是减免税改革的一个大方向。

    集权还是分权

    从目前国家严控减免税的大环境来看，集权还是主流。但合理划分税权，给予地方政府和事权相对应的税权，在学界和业界有较高的呼声。

    在目前实施的分税制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。

    过度集中型的税权管理模式很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的正常健康发展。

    中国税务学会“税权划分问题”课题组的研究表明，税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。这就使得税权划分的过程，成为中央与地方博弈的过程，从而使集权——放权——收权的循环变得不可避免。

    胡怡建教授也认为，中央这轮普查减免税的主要目的，一方面在于摸清地方减免税的总体情况，为新一轮税制改革作好准备；另一方面，从合理分权的角度说，不仅仅是要发现地方减免税存在的问题，也要发现某些合理之处，“该放的权利还是要放。”