“特赦”海外人士 人性化税收征管手段前景不明

    “27号文”是以海外人士为对象的税收“特赦”试点，是一个中国改革税收体制，实行人性化征收的信号。如果效果明显，有向其他欠税群体延伸的可能。然而较高的税负和较弱的征管能力，使这种人性化征收手段的效果变得难以预测虽然离国家税务总局设定的“赦免”期限只有半个月，但很多有欠税“前科”的海外人士还是选择了观望的态度。

    “27号文颁布后，整体反响不是很大。北京地区报税的海外人士没有什么增加。”北京市西城区地税局一位工作人员告诉记者。

    对海外人士开税收“特赦”先河

    今年3月5日，国家税务总局下发了“27号文”——《国家税务总局关于加强外籍人员个人所得税征管工作的通知》。通知规定：2004年6月30日前，外籍人员或扣缴义务人主动申报以前年度未缴税款的，需依法补缴税款外，并按日加收滞纳税款0.5‰的滞纳金，但可免于罚款和刑事处罚。

    通知的第五条还规定，香港、澳门、台湾同胞和华侨的补税工作，也参照此通知执行。

    很多媒体和港台人士将这纸文书称为针对有欠税行为的海外人士的特赦令。“在实际操作中，加收滞纳金还会有弹性。这份文件保留了纳税人应该履行的经济责任，但免除了他们因偷漏税可能承担的法律责任。”中央财经大学税务研究所副所长刘桓分析说。

    在我国的税收体系中，海外人士的税收一直是重要的一块。尤其在广东地区，海外人士的税收占当地个人所得税的1/3.但真实的税收应该是多少，这一直是个模糊的数据。以台商为例。据统计，2002年广州市有台商4000多人，但向税务机关申报收入的不到1/4.因此，27号文对广东地区的台商，影响较大些。东莞市台商协会指导会长张汉文告诉记者，自接到追溯时限为2001年的催缴个税通知后，虽然当地台商有很多不满的声音，但随着期限临近，他们大多选择了一边与税务局谈判，一边补报收入。

    据一位外企的财务总管介绍，海外人士偷漏税方法很多，最明显的一种是瞒报收入。比如一个跨国企业的管理者，纳税地是北京，但却在上海、北京、广州的分公司都有收入。如果他不据实申报，北京市地税局很难判定他的整体收入并据实征税。

    另一种常用的偷税法是通过财务做帐的技巧，将收入列支为费用，从而“合理避税”。例如将一些大额的个人消费项目，记入企业的费用账户。“这是一种隐性的逃税方法，税务部门查实起来难度很大。”刘桓说。

    据国家税务总局的调查显示，仅跨国企业逃税额一年就高达300亿元人民币。而专家估计其中海外人士偷逃的个人所得税，每年约50-100亿元。

    赦免可能向其他群体延伸

    “赦免制度是一个国家税收体制完善和人性化的重要组成部分。也是中国此前税收体系中欠缺的一部分。”刘桓说。2004年4月16日，全国人大财经委和全国人大常委会预算工委联合召开专家座谈会，论证计划在5年内出台的“税收基本法”的制定。一些学者在会上便力主将“税收‘赦免’”明文写进法规。

    在流失的税款中，海外人士并不是欠税“主力”。扬州税务进修学院院长贾绍华对中国税收流失问题有过专题研究。他的调查表明，自1995年至2000年，中国每个年度税收流失的绝对额均在4000亿元以上，其中偷逃税多为本土私营业主和高级管理人员。

    1981年，中国公布了个人所得税法，并于2001年通过《税收征收管理法》，2002年通过《税收征收管理法实施细则》。“税制设计是比较严密的，而导致偷逃税的主要原因一是因为征管能力欠缺，另一个原因是税负相比其他国家高。”刘桓说。

    征管能力一直是我国严查税收的“软肋”。由于各省市税务部门之间没有信息沟通，很难将纳税人分散各地的收入汇总征税。而我国个人所得税税率按照九级超额累进制，最高一级达到45%.刘桓说，“目前世界上税负最高的国家是埃及，最高累进达到55.2%，中国紧随其后。税负这么高，而征管又这么宽松，客观上助长了偷税风气盛行。”

    虽然本土企业家面临的税收征管环境和税负与海外人士相同，但相比对海外人士的“怀柔政策”，中国政府此前对民营企业家在税收方面的“原罪”显得更为严格。

    2002年，“福布斯中国大陆富豪榜”甫一推出，便引发了舆论对富人纳税问题的声讨。其中最沸沸扬扬的当数刘晓庆因偷漏税而入狱。据了解，在2002年，由于国内针对富人追缴税呼声甚高，风声鹤唳之下，一些民营企业家甚至暂避国外，用电话遥控国内企业的运营。

    在这种情况下，北京大学光华管理学院院长张维迎在2003年“中国企业家领袖年会”上提出了“特赦”民营企业家以往欠税的建议。

    刘桓认为，“这次特赦就是以海外人士为对象的试点，是一个中国改革税收体制，实行人性化征收的信号。如果效果明显的话，会有向其他欠税群体延伸的可能。”

    赦免成效尚待观望

    “特赦”税收在中国是第一次，但在全世界，早已有成败不同的先例。

    2002年10月，纽约州政府宣布在2003年1月前实行税收特赦。那些在2001年1月以前没按时纳税的人，只要在特赦期内补缴税款，就不会受到起诉和罚款。此次特赦吸引了该州5.6万人补税，给美国纽约州政府带来3.75亿美元的收入。

    但更多是特赦失败的案例。黎巴嫩财政部曾在2001年对国内的自由职业者实行税收赦免，许多自由职业者反应冷淡，赦免延期三次，到2003年年初终于宣告无效。近年来，南非、德国也有类似的举措，也均不是很成功。

    “特赦政策能否达到自查自纠的效果，与该国政府的执行能力直接相关。”刘桓说。美国的税收特赦能为纽约州带来3.75亿元收入，得益于美国政府强大的信息网络和高效的执行能力。据刘桓介绍，在去年布什政府推出减税政策的一个月后，一位曾在美国工作的归国留学生收到了美国政府给他一封信和一张支票。信中告知，按照减税方案，退还他在美国纳税期间多缴纳的418美元。在减税政策推出不到1个月的时间，便能计算出纳税人多纳税额并还款，这种惊人的信息追踪能力，让美国政府也能随时捕捉到未纳税人的蛛丝马迹。

    “只有在管理当局心中有数的情况下，特赦政策才会达到预期效果。”刘桓说。

    据国家税务总局一位官员透露，这次实行“特赦”也是有备而来。国家税务总局的税务稽查处和个人所得税处，已经掌握了一些海外人士偷逃税的情况。“赦免期限过后，我们将按照税收实体法的有关规定，采取一些保全和惩罚措施。”该官员说。

    在加强征管能力的硬件上，也有一些改进。从今年1月1号起，个税征收实行全员明细申报制：即单独登记每个人的身份证号，单独申报每个人的收入和应纳税额。同时，大力推行所有支出通过信用卡转账的制度。“税务机关和银行连网，便可以查到纳税人应纳税额。”北京市地税局的一位工作人员说。

    据刘桓介绍，税制改革的另一个举措就是降低税负，简化程序。“可能由九级累进减少为四级或者五级，这也将从客观上降低纳税人的逃税欲望。”

    但所有改进才刚刚起步，“在北京地区，我们只是了解一些欠税的个案。有巨额收入但不申报的总体人数，我们无法掌握。27号文件能促成多少人自动补税，目前我们没法说。”北京市一位地税工作人员说，“因此这次特赦的具体效果，还待观望之中。”