增值税转型试点难产

    宏观经济的变化延宕了增值税制改革的进程

    对于东北三省的企业来说，2004年的热切期盼是将在部分行业中推广增值税转型试点。然而，时序已到6月，转型试点的实施细则却仍在母腹，迟迟不肯出台。

    试点的明确提出始于2003年10月十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。其中有言：“逐步推行增值税由生产型向消费型转变，在东北地区部分行业先行试点。”

    随即，2003年10月底，中央出台《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，再次重申“在东北优先推行从生产型增值税向消费型增值税的改革”。

    2004年1月13日，国家税务总局局长谢旭人在国务院的新闻发布会上表示，在东北老工业基地实施的增值税转型改革将涉及八大行业，包括装备制造、石油化工、冶金、汽车、船舶、高新科技产业、农产品加工业、军品工业等行业。

    之后的1月29日，税务总局向黑、吉、辽三省及大连市国税局发出《关于开展扩大增值税抵扣范围企业认定工作的通知》，其中提出，“纳税人所生产的产品属于八个行业范围的，应根据本企业实际生产经营情况如实填写《扩大增值税抵扣范围企业认定表》，向当地国家税务局提出认定申请”。这被作为东北税改启动的一个标志。

    然而，接下来的几个月里，随着国家宏观经济环境等一系列因素的变化，启动增值税试点转型的声音渐弱、动作渐小。国税总局流转税司经常接到来自东北三省国税系统和企业充满渴望的询问电话。而据财政部有关人士向记者透露，由于有很多具体问题需要研究，目前增值税转型试点的实施方案出台的时间未定。

    增值税是中国第一大税，该项税收收入占全部税收收入的比重高达35%左右。这项改革从1996年即被专家学者提出论证。八年过去了，此项改革仍在文字层面徘徊，即使写入中央文件，仍无法实现临门一脚。之所以如此曲折反复，其中牵涉的问题甚多，不仅涉及国家财政能否负担和消化实施增值税转型带来的减收压力，也牵涉现行分税制体制下，中央与地方财政利益的分配；更为关键和基本的冲突还在于如何看待经济周期与税制改革的关系。

    转型之因

    所谓增值税转型，就是将中国现行的生产型增值税转为消费型增值税。在现行的生产型增值税税制下，企业所购买的固定资产所包含的增值税税金，不允许税前扣除；而如果实行消费型增值税，则意味着这部分税金可以在税前抵扣。世界上采用增值税税制的绝大多数市场经济国家，实行的都是消费型增值税。因为它有利于企业进行设备更新改造，因而颇受企业的欢迎。

    中国目前的生产型税制，源于1994年的分税制改革。曾经参与“94税制”（注：“94税制”是税务界的一个术语，指1994年开始实施的一套税制）设计的中国税务学会会长杨崇春告诉《财经》，1993年设计税制改革时，正处于基本建设和固定资产投资的膨胀期。有些专家认为，如果当时出台消费型增值税，必将加剧投资的膨胀。再加上改革的设计原则是不增加企业负担，也不能减少财政收入，这样测算下来，实行生产型增值税符合当时的情况。

    然而，20世纪90年代末期，中国经济面临严重投资不足，现行税制下，生产型增值税对固定资产不予抵扣，对设备更新改造越多，税收负担就越沉重。这在某种程度上已经成为企业发展的桎梏。“不改造是等死，改造是找死”的说法，在很多内资企业中流传。

    但是，如果将生产型增值税改成消费型增值税，对企业的固定资产投资进行税收抵扣，势必会减少税收。多年来，增值税转型推进缓慢，这是一个基本的难点。

    据统计资料显示，2001年全国基本建设投资14820亿元，更新改造投资5924亿元，共20744亿元。除去建筑安装工程等不可以进行抵扣的投资16000余亿元，设备、工器具购置等投资共8383亿元，按增值税17%税率换算，不含税价后计算税额为1218亿元。由于种种原因，基建投资和更新改造投资中的贷款利息、保险费等某些支出，不属于增值税征税范围，因而估计可抵扣的税款约在800亿～900亿元左右，可能达到1000亿元。

    这就是实施增值税全面转型，国家财政要承担的改革成本。也就是说，转型后每年减收1000亿元左右。

    1000亿元，对于这个不小的数字，国家税务总局提出的思路是调整税收结构，做到有增有减。包括比如清理税收优惠政策、优化税制、扩大税基。因为增值税转型极大地降低了资本有机构成高的能源、高新技术等产业的税收负担，减轻了此类企业对现行税收优惠政策的依存度，因此可以取消相应的税收优惠，纳入规范的征税轨道上来。再如外商投资企业和部分国内企业进口设备免征进口环节增值税、外商投资企业购买国产设备退还增值税政策，这些均应取消，以平衡内外资企业税收待遇，保护税基。

    有专家指出，增值税转型之后，纳税人的税负减少，利润会增加，企业所得税会随之增加，而且随着征管力量的加强，国家税收存在着增收因素。但这有一个“滞后期”，此外，类似调整部分消费税、营业税政策，在税制结构上保持以消费型增值税为主体的税制结构的政策，也都难以马上实行。

    总之，在财政支出刚性的现实条件下，要财政每年拿出1000多亿元，照单全收增值税转型的成本，确乎难以实现，所以增值税的改革与其他改革无异——从试点开始，从固定资产负担沉重的东北试点开始。

    生不逢时

    然而，现实再次和盼望改革的人们开起了玩笑。

    2003年，中国的财政收入第一次突破了2万亿元，达到了21691亿元（不含债务收入），比2002年增加2787亿元，增长14.7%.财政连年的大幅增收，使得推进增值税改革有了希望。

    但希望不愿驻足。从2003年的下半年开始，“投资过热”成为媒体和研究报告的高频词汇。金融机构贷款加速增长，固定资产投资规模迅速扩大，生产资料价格持续高位运行，能源原材料供应和交通运输进一步紧张，消费物价水平较大幅度回升，部分行业投资增长过快。据有关资料统计， 2003年，中国固定资产投资5.5万亿元，比上年增长26.7%，占GDP的47.3%.固定资产投资一年增长1.2万亿元，是改革开放以来的最高水平。

    国家发展和改革委员会固定资产投资司的负责人告诉记者，由于最近固定资产投资增长过快，在建项目过多。从今年4月开始，发改委已经开始采取了一系列措施清理项目，实施宏观调控。

    始料不及的是，宏观经济的这一变化延宕了税制改革的进程。国家税务总局的有关人士向《财经》透露，设计增值税转型试点方案的时候，没有想到宏观经济会变得如此复杂，而恰当选择推进的时机又十分重要，甚至决定改革的成败。因为增值税转型具有拉动投资的效应，如果时机选择不当，扩张了投资规模，加重投资膨胀趋势，很容易诱发一系列风险。如银行不良贷款比率提高、物价波动、过分投机、经济效益下降等。因此，对于试点推行时间的选择应当分外慎重。

    遇到经济过热，增值税转型应该暂缓，成为一种渐强的声音。财政部科研所副所长苏明认为，增值税转型，税负降低，必然会刺激企业扩大投资。而现在宏观调控的第一任务是防止投资过热，所以还是要等等。“当然，作为税制改革的方向，增值税转型还是要改的，但还要观察一段时间。”他补充说。

    对于宏观经济是否过热，以及经济过热与税改的关系，亦有专家提出相反的看法。社科院一位财税专家认为，当初1994年将增值税确定为生产型增值税就不符合客观规律的，因为对于企业购置的固定资产而言，征收时不抵扣就等于双重征税，不符合公平原则。税收是调节经济的长期手段，而不是短期手段。税收最重要的功能在于为每个经济主体提供公平的竞争环境，而不是为了配合经济周期，将经济拉出谷底或者熨平波峰。因此，宏观经济状况并不能成为改制缓行的理由。

    中央财经大学公共管理学院副院长刘桓也告诉记者，税收的作用之一是进行宏观调控，然而税收制度应该调节经济的长期增长，经济波动不应该左右税制改革的方向。例如美国最近的税改中，采用的多是微调税率，而非改变税制结构的方式。

    “我掏不起酒水钱”

    在经济膨胀期，要坚定地推进有利于投资的税制改革，决策层需要极大的决心和勇气。而中央与地方的利益如何协调，更是增值税改革的难点。

    在现行分税制财政体制下，增值税是中央和地方共享税。目前，中国增值税收入占税收收入总额的比重高达36%左右，局部地区会更高。地方财政（特别是不发达地区的财政）对增值税的依赖程度很大。实施增值税转型，直接减小了税基，如果增收幅度不足以抵消减收趋势，势必导致地方财政收入的减少。

    就此次东北试点而言，财政部部长金人庆表示，中央财政将拿出150多亿元来实施这项改革。但国家税务总局流转税司司长李三江告诉记者，文件中的150亿元主要将用于中央财政的补助部分。而地方财政缺口如何解决，却没有文件规定。

    据税务总局人士透露，曾经有一种意见，认为地方因改革而发生的财政减收部分，由地方财政自行消化。但是地方财政对此颇有意见。在今年4月初举行的“东北老工业基地振兴的税收政策走向分析与2004年税制改革”高层论坛上，东北地区的一位财政官员就此形象地做了比喻：“这好比是你请我吃饭，饭菜免费，但酒水得我掏钱，实际上酒水也很贵的，我掏不起。”

    据记者了解，就在该次会议上，国家税务总局与东北三省的财税系统就中央与地方资金如何配套的问题上有不同意见，会议气氛一度有些紧张。据知情人士推测，中央与地方在资金问题上的分歧也是转型实施办法迟迟难以出台的主要原因之一。

    在错综复杂的难题面前，增值税改革的试点工作最终驻足。但正如苏明指出的，改革仍要进行，延宕的终会再起步。考虑到这一点，试点面对的就不仅是现实，还有难以预测的未来。

    正因为此，试点细则尚未出台，就已经有专家对它可能产生的效果忧心忡忡了。中国人民大学财金学院财政系主任朱青认为，如果增值税转型仅仅在东北三省进行试点，会存在很大的避税空间。比如两个关联企业，其中一个设在辽宁，另一个设在河北，就会出现在辽宁的企业购买了设备，然后转给在河北的企业使用的现象。大家会像到香港去买免税化妆品一样到东北三省去买免税设备。东北周边的企业最有可能通过这种方式偷漏增值税。“东北这个口子将来会大得堵都堵不住。”朱青说。虽然，税务系统的工作人员认为，这种行为是可以查出来的，但朱青认为，“三个省那么多企业，检查起来要耗费大量人力物力，征管成本太高了。”

    “改革一定要整体设计，即使分步实施也要加快节奏。否则试点的地方长时间成为享有特权的‘特区’，后患无穷。”一位不愿意透露姓名的财税专家对《财经》说。-增值税东北试点范围

    八个行业：

    装备制造业、石油化工业、冶金业 、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业、军品工业和高新技术产业。

    具体产品范围：

    装备制造业：包括机械工业（含航空、航天、船舶和兵器等制造行业）和电子工业中的投资类产品，包括通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造业、通信设备计算机及其他电子设备制造业、仪器仪表及文化办公用品制造业等。

    石油化工业：包括石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、医药制造业、化学纤维制造业、橡胶制品业、塑料制品业等。

    冶金业：黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业等。

    船舶制造业：包括金属船舶制造、非金属船舶制造、娱乐船和运动船建造及修理、船用配套设备制造、船舶修理及拆船、航标器材及其他浮动装置制造。

    汽车制造业：包括汽车整车制造、改装汽车制造、电车制造、汽车车身及挂车的制造、汽车零部件及配件制造、汽车修理等。

    农产品加工业：包括农副食品加工、食品制造、饮料制造、纺织、皮革皮毛羽毛（绒）加工、木材加工及木竹藤棕草制品、纺织服装鞋帽制造、家具制造、造纸及纸制品、工艺品及其他制造等。

    军品工业：指为军队、武警、公安系统生产产品的纳税人。

    高新技术产业：目前暂按科技部印发的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》和《国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定条件和办法》中规定的高新技术范围，并符合其他认定条件，取得省级科委颁发的高新技术企业证书的，以及生产的产品属于《科技部、财政部、国家税务总局关于发布〈中国高新技术产品目录〉的通知》范围的纳税人确定。（记者 李其谚 特约作者 李永杓）