全国性调查力度空前 减免税改革破题在即

　　●原则上地方政府无权制定税收优惠“土政策”；但实际操作中，某些税种是所谓中央、地方共享税种，地方擅自减免等于变相剥夺了中央收入；

　　●目前实行“地区倾斜”税收优惠政策客观上加剧了地区贫富差距，不利国家重点行业发展；

　　●税收优惠制度改革将成未来税改重点，税收优惠将向突出产业导向方面发展。

　　国家税务总局日前公布的《关于开展减免税政策落实情况调查活动的公告》意味着一场范围最广、涉及税种最多的减免税情况调查工作拉开了序幕。从本月开始，凡在2003年底前已办理税务登记的企业纳税人都将收到来自税务机关的“减免税调查表”及填表说明。据悉，此次调查的对象是由税务部门负责征收管理的各种减免税，调查工作将持续到9月底。“如此大规模的调查反映了国税总局对减免税问题的重视程度。”中国税务咨询协会常务理事丁芸教授对此评价说。

　　尤其值得关注的是，此次调查恰好发生在国税总局清理检查开发区税收优惠政策之后不久，税收制度改革正在重新成为关注焦点之时。对此，有关专家认为，历次税制改革前夕，税务部门都会开展各种调研活动。如此大规模的全国性普查肯定会为未来的税改提供重要依据。

　　减免税调查清理“地方政策”

　　刚刚结束不久的针对开发区税收优惠政策清查结果令人心惊：国税总局在全国2527个开发区共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题，接近全部被查企业的一半。检查中还发现了扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款达4.3亿元。税务机关同时还清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。据记者了解，税收优惠分为纳税前的减免优惠和纳税之后的税收返还（即先征后返）。税前优惠指企业缴纳税款时享受到的税率等减免；税后返还指税款入库之后，财政又进行“退库”，将税款返还给企业。按照我国现行的税法制度，一方面，除中央政府有明确授权的减免之外，各级地方政府均无权制定“土政策”；另一方面，某些税种是所谓中央、地方共享税种，地方如果擅自减免就等于变相剥夺了中央收入。然而据丁芸教授介绍，现实情况是，一些地方为招商引资，越权制定了各种减免税“土政策”。此前针对开发区税收优惠政策的清查也正源于此。

　　税收优惠制度隐患多多

　　事实上，除了地方“土政策”的存在，即使是中央制定的某些减免政策也存在着“过时”的问题。仅以企业所得税为例，据有关专家介绍，经过20多年的改革开放，我国已经形成了一个以地区倾斜为主，辅之以产业倾斜，交错使用降低税率、定期减免税和再投资退税等多种优惠手段的涉外税收优惠体系，对我国引进外资、促进沿海经济发展进而带动国有经济的发展起到了积极的作用。但是随着对外开放的深入和经济全球化格局的逐渐形成，这一税收优惠体系的潜在矛盾和问题也日益显现。据丁芸教授分析，目前实行的针对内外资企业所得税优惠政策上的差异已表现出导致地区贫富差距进一步拉大，简单化的税收优惠政策不能全面体现国家产业政策的要求等问题。

　　她分析说，当前，对外资企业征收所得税是在普通优惠的基础上，按经济特区、经济技术开发区、沿海14个港口城市老市区、三个经济三角区和一般五个层次，实施不同的优惠。这种多层次的地区性税收优惠政策，在促进重点地区经济发展上起到了积极作用，但同时也加剧了沿海与内地经济发展的不平衡性，拉大了地区差距。另一方面，同地区倾斜相比，涉外税收优惠政策的行业倾斜度却明显不够，除对农、林、牧、石油、天然气等少数行业给予了一定的税收优惠鼓励外，只笼统地鼓励产品出口企业和先进技术企业，对投向国家重点发展的能源、交通、原材料等产业部门的外资却没有给予应有的税收优惠。

　　另据有关专家分析，我国现行税收优惠政策还存在缺乏稳定性、透明度的问题，比如，政策条文零散、割裂；立法层次不高，部分优惠政策呈现行政化的趋势等，税收优惠政策调整清理已经势在必行。

　　税收杠杆将突出产业导向

　　有鉴于此，专家认为随着税改的进行，有必要对我国现行的税收优惠制度做出重大变革。

　　对此，丁芸教授指出，以企业所得税为例，未来的优惠政策有必要调整为，取消地区税收优惠，实行同等待遇；实行行业优惠政策，并使其体现国家政策导向。她分析说，由于特区、开发区沿海港口城市、三个经济三角区以及其他一些特定地区，在多年的政策导向下已获得较大发展，投资环境已得到了较大的改善，即使不对其地区实行优惠，也能保证外国投资者有利可得。而在决定项目投资和选择投资地点时，外国投资者首先考虑的是基础设施的配套和地区经济发展水平及未来发展前景等因素，其次才是税收政策等软因素。至于是否存在税收优惠，外国投资者并没有将其放在十分重要的地位。因此，没有必要对其继续实行地区优惠，即使实行地区税收优惠政策，也只需对中西部实行，以促进西部大开发，逐渐缩小中西部地区与东南沿海地区的贫富差距，促进各地区均衡发展。另一方面，税收优惠政策应由突出区域导向逐渐转为突出产业导向为主、区域发展导向为辅，以贯彻实施国家的产业政策。既要考虑我国产业结构的调整、优化、升级，又要考虑对我国具有比较优势的产业在一定的范围和时期内给予税收上的支持。然而业内对此也有颇多争议，有专家认为，即使是在成功实现吸引外资的今天，我国仍然需要对外资企业实行优惠的企业所得税税收政策。原因在于，世界各国无论是发达国家还是发展中国家都把涉外税收优惠作为吸引外资以弥补国内建设资金不足、调整产业结构和发展高新技术促进经济增长的重要手段。而且，我国周边国家在对外开放中，也主要采取涉外税收优惠措施来吸引外资。在这种情况下，如果完全取消对外资的企业所得税税收优惠政策，势必会使我国在争夺外资中处于不利地位。无论最终结论如何，此次减免税大调查无疑会对未来政策的制定产生重要影响。