个税改革：重效率还是重公平

　　800元的扣除标准自1980年起就开始实施，25年一直未变，显然早已不适应我国经济发展和居民的实际收入水平。《个人所得税法》的修订工作已进入如火如荼的阶段。在亟待解决的问题背后，隐含的是公平与效率理念的冲突。

　　备受瞩目的个人所得税改革迈出了真正意义上的第一步。7月26日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，并决定，该草案进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

　　个人所得税法要修订了，这一关系到千万人切身利益的法律的修改再次引起百姓的热切关注。距离1980年《中华人民共和国个人所得税法》（下称《个税法》）“诞生”之时起，25年过去了，虽然历经几次“小修小补”，但仍没有摆脱其“老态龙钟”之势。以起征点为例，1980年《个税法》确定， 800元是个人所得税的起征点。彼时，我国职工年均工资只有1459元（1987年统计），而到了2003年，这个数字已经达到14040元。职工月平均工资早已超过了800元。正如很多人抱怨的，在上海、深圳等城市，月薪1500元都很难过日子了，难道还要交税吗？“二十多年来，中国人的收入至少提高了十几倍，物价也上涨了这么多，而个人所得税扣除标准却一直没有变化，这显然不合理。”全国人大代表、全国人大财政经济委员会委员程法光说。

　　在国家财政部和税务总局多次研究个人所得税改革问题后，7月26日召开的国务院常务会议上终于决定：“《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议，修改个人所得税法中相关的条款。”

　　《个税法》又要经历一次“大手术”了。然而，工资、薪金所得税的扣除额应当定为多少、税率是采用统一税率、是实行综合税制还是实行分类税制度、如何体现纳税人的权利、如何加强对个人所得税的监管等问题，都是令《个税法》修改遭遇一波三折的主要原因，在这些原因的背后，隐含的则是公平与效率理念的冲突。

　　要效率？要公平？

　　效率与公平可谓是此次个人所得税法修改的核心问题。

　　在这一问题上，立法界和学界见仁见智。不少人认为，如果个人所得税法不以效率为重，只简单地让“收入多者多纳税，收入少者少纳税，没有收入者不纳税”，那么后果就是税后收益愈趋于平等，愈可能产生罚勤奖懒的负面效应。

　　曾参与过个人所得税法的制定和第一次修订工作的北京大学教授刘隆亨也认为要在坚持效率优先的前提下，强化个人所得税对收入分配的调节作用，促进社会公平。他认为，老百姓对《个税法》的修改，最关心的有两点，一是税负增不增；二是对高收入阶层的收入能不能加以限制。所以此次修订《个税法》关键就在两点：不能增加普通百姓的负担；加大对高收入者收入的调节。

　　但也有学者认为，税收是通过再分配调节初次分配中出现的收入分配不公，税法作为第二次调节的工具来调节分配，调节的目的是公平，而非效率。税法追求的核心价值在于公平，其次在于效率，公平是第一位的，公平促进社会和谐，也促进效率发展。

　　现实中社会贫富分化问题日渐突出，这种观点不无道理；然而，无疑公平也不能以效率作为牺牲的代价，于是，如何实现两者的平衡便成为税法修改面临的最为重要的问题。

　　45%的边际税率应动摇

　　我国现行《个税法》对工薪所得适用最高边际税率为45%，有专家认为这个税率从实际情况来看一点也不低。

　　国家征收的个人所得税用作什么了？有业内人士提供了答案：在政府的公共服务中，有一些是专门向个人提供的。个人所得税就是为了弥补这部分开支。这些专门面向个人的公共服务主要包括：社区治安，公共医疗，公共教育，公共退休计划等，其中大部分为福利性开支。政府征收个人所得税的多少，应当主要取决于政府福利性开支的多少。凡是个人所得税税率高、税入多的国家，政府提供的公共福利也极为丰厚。如欧洲一些国家，个人所得税最高税率超过50％，但与此同时，政府也包办了个人“从摇篮到墓地”的各种福利，如终身公费医疗、从小学直到大学的公费教育、全民退休计划等。另一些国家，以美国为代表，信奉“小政府”理论，提供的个人福利比较少，没有公费医疗也没有公费的大学教育，其个人所得税也就相应较低，最高税率为33％。“这样一比，我国的个人所得税税率目前最高为45％，即使将来要降到40％，也还比美国高出一大块。”

　　中国人民大学教授顾海兵也认为，我国目前个人所得税5%的起征点是比较合理的，然而将最高的边际税率定为45%显得有些高。“合理的税率应当既能获得财政收入，又能刺激生产，因而不宜过高，这也是国外政府经常使用减税政策的原因。”他如是解释。

　　中国人民大学教授郭庆旺从税制改革国际比较的角度认为，二战后西方国家力图使用税收手段解决分配不公问题，经过40年的应用发现，税收没有这方面的作用，高收入者的逃税、避税等使其无法实现调节。然后，很多国家经常通过较大幅度的减税方案，不断降低税率，以提高税收的社会效率。如美国把原先 11%至50%的14级超额累进税率改为15%和28%两级，英国将原来27%至60%的6级超额累进税率改为25%、40%两级。

　　另外，过高的税率还因容易诱发纳税人偷逃税行为而降低税法的效率。而低税率的实行，不仅能刺激生产、投资的增长，提高劳动生产效率，促进社会总需求扩张，而且使得纳税人不至于为逃避太大的资金损失而隐藏收入甚至铤而走险偷逃税，税法的执行率会大大提高。因此，降低税率也有利于提高税法实施的效率。

　　平衡之路

　　在我国，个人所得税的征收采用的是分类所得税模式，主要分为工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户的生产经营所得等11项，对工资薪金采用9 级超额累进税率，对于其他所得主要采用比例税率。业内人士认为，这种分类会造成相同收入的纳税人由于收入来源不同应纳税额不同的结果，便是一种不公的表现。

　　一般认为，税收公平“是指不同纳税人之间税收负担程度的比较：纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。”它包括两层含义，即横向公平和纵向公平。横向公平是指经济条件或纳税能力相同的人应负担相同数额的税收，即同等情况同等税负；纵向公平是指经济条件或纳税能力不同的人，应缴纳不同的税，即不同情况不同税负。

　　某税法专家就建议，横向公平要从实质上来看，既要避免形式公平而实质不公平的现象，个人所得税法的公平不仅仅是对所得而言，还应考虑纳税人的其它相关情况，如果两个家庭收入相同，但家庭中需要抚养的人有多有少，则在计征所得税时若对两家同等征税，就不公平；纵向公平可以累进税率和比例税率的例子加以说明，累进税率可以使高收入者负担比低收入者更高比例的税额，从而在再分配中影响高、低收入者在初次分配时形成的格局；而比例税率却对初次分配格局影响不大，可见适用累进税率比适用比例税率更符合税收纵向公平的要求。

　　在效率上，为充分体现税收的行政效率、经济效率和社会效率，个人所得税法应在纳税主体、征税项目、税率的确定方面加以修改。尤其应当考虑把工薪所得适用的税率降至与其他国家大体相当的水平，以避免由于税负过重而造成人才和资金的外流，削弱我国经济发展后劲。

　　同时在考虑了效率之后，国家可以通过其它途径来补充实现公平，中国人民大学教授高培勇、中央财经大学教授计金标就都认为，一方面要强化个人所得税对个人收入分配的调节作用，另一方面要加大政府对低收入者的财政支持力度，加快社会保障体系的建立，这不仅有利于税制改革的推行，也有利于树立税务部门的良好形象。

　　据称这些意见在修改稿中有不同程度的体现。而在税法的修改的具体内容上，虽然外界对此多有猜测，但实际上定稿还是有待全国人大常委会的审议，个人所得税法的修改草案提出后，“提交全国人大常委会，具体的内容怎样，只有通过后才是定案”。另外一位参与讨论的税制研究专家慎重地说。