温铁军：中国农村税费制度改革经验及建议

　　中国农村税费制度与土地制度高度相关。以土地占有关系为主的财产关系变迁是农村税费制度改革的依据。

　　中国农村税费问题与农民负担高度相关。农民负担现象上看是征收多少的问题，本质上是政府既不可能对农村提供公共品，也无法与高度分散的9亿农民进行交易。亦即：政府为了维持农村现行管理体制而支付的制度成本太高了。这当然不是通过立法或加强教育能够解决的。

　　因此，对中国农村税费问题的研究，基本上不能套用西方建立在公民社会基础上的税费概念；也不能寄希望于传统的政治手段。本文总结的试验区经过实践检验的教训是：切不可脱离其他制度环境的约束单纯进行税费制度改革。

　　一、背景说明

　　历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。自秦代“郡县制”以来，政权只设置到县一级。这是我们这个农业剩余太少的农民国家能够维持数千年的最经济的制度。

　　解放前的地主占有约50%土地，收取50%地租，占人口约10%的地主既是农村的主要纳税人，又是农村实际上自然产生的、起管理作用的社区精英。所以，“乡村自治”其实是“乡绅自治”。政府既不必要对全体农民征税，也不必要直接控制农民。因此国家对农村的管理成本也较低。

　　解放初期地主消失了，农民按社区人口平均分配了对土地的占有和收益权利，这本来应该使得政府管理成本上升。但当年乡镇不设政府，只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；干部下村只安排“派饭”。因此，管理成本没有明显增加。但是，政府与分散农民之间的交易成本却大幅度增加。于是土改完成之后紧接着就出现了1953年严重的粮食供给短缺。这个时期，政府征收农业税费的实质不是参与地租分配和为公共品开支提供财政支持，而是国家要掌握足够的粮食。

　　1958至1978年的集体化时期，由于政府已经通过推行统购统销和人民公社这两个相辅相成的制度，不仅掌握了大部分粮食，而且有效地占有了几乎全部农业剩余，因此县以下也不设立政府，相当于乡镇政府的人民公社实行“政社合一”的管理体制，管理成本虽然大于过去，但与改革后的20年相比也相对较低。

　　改革近20年来，中国农村实行了以农民平均占有土地产权为实质内容的“家庭承包制”以后，多数地区实行按照土地面积摊派大部分税费任务的实际办法，因此，直到这时，农村税费制度才与土地收益分配和乡村公共品开支与管理制度发生比较明显的相关。

　　1984年以后，由于以原来的人民公社为基础改制成立的乡镇政府都设立了本级财政，1994年的分税制又进一步强化了地方财政，使约2800个县市、5万个乡镇政府必须增加农业税和农林特产税等地方税、并把本来属于村级占有、使用的“三提五统”足额收取到乡镇才能保证基本开支。因此，不仅农民负担问题日益突出，而且农村税费也逐渐演变成为对收益的二次分配和地方基层政府开支的来源。

　　二、“税费征收办法”改革的经验教训

　　农村改革是农民对原来人民公社集体所有制的财产关系的突破。农民在20年“承包经济”的制度作用之下，事实上已经逐渐占有了94%的农村资产，成为相对独立的财产主体。农民在维护自己财产权利的斗争中开始形成自主、平等的行为准则，政府的税费征收至少在理论上也逐渐倾向于调节收益分配。正因为有这种转变，历史上任何政府对农民征收税费的交易成本都过高的矛盾，才又逐渐尖锐起来。

　　因此，我们在国家批准的农村改革试验区进行了与粮食购销体制相联系的“税费征收办法改革”。试图从中央政府的客观需要出发，对农户按照承包的土地面积合并计算所有税费，折抵征收一定数量的粮食实物。这个改革试验使我们得到一些经验，但主要的是教训。我们认识到：只有解决基层政府和准政府的行政村在现行政治体制下不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

　　三、下一步税费制度综合改革的建议

　　在农村建立约5万个乡镇级政府、70万个行政村和400万个自然村的村民委员会来对9亿农民进行控制和管理，这种制度的运行成本高到“史无前例”的程度。

　　乡村基层组织制度不适应家庭承包制的问题，至今仍是农村可持续发展的重大的制约性障碍。考虑到在全面进入市场经济的条件下，寄希望于国家财政对乡村公共品开支负责，或对弱质农业和低收入农村人口予以较大幅度补贴，都是不现实的。因此，改革不同层次的地方政府体制，调整部门利益关系，则可能是彻底解决农民负担问题，改善政府宏观调控的必要前提。

　　今后的设计是与基层组织建设和农村政治体制改革相结合。针对多数传统农区特别是贫困地区农民负担屡治屡发，而农村基层的组织体制和管理制度长期薄弱的问题，在抓好各项农村基本经济制度建设、充分发育农村经济主体的前提下，进行 “撤乡并镇”，乡级政府改制为不设立财政的乡公所，原来乡级政府所属的经济部门及其资产通过“清财转社”，划归乡级农民合作经济组织。村级开展“普选、自治、合作”为主的改革。

　　同时，明确规定乡、村两级合作社作为财产主体和纳税主体进行工商、税务登记，农民在社区内的农业生产只向合作社缴纳地租（承包费）、不再承担其他税费；最终通过夯实基层自治形态的组织制度基础，来保证国家长治久安。