近日，在《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法<草案修改稿>》中，市人大法制办建议取消“自行车要登记”条款，主要原因之一是“成本太高”。
今年年初，北京市取消了对“自行车和其它非机动车车船使用税”的征收，理由同样是“成本太高”。
北京市地税局的一份统计数据表明，为了征收不到市税收万分之四的“自行车和其它非机动车车船使用税”，地税局近年花费的征收成本已经达到了实际征收税款的30％～40％。
北京市财政局一位工作人员直率地说：“这个税税收管理难度本来就大，征收成本和税收额不成比例，取消了对大家都好。”
征管成本居高不下
伴随中国经济的发展，税收收入的高速增长构成中国税收一个显著特征。
国家税务总局12日对外公布的前三季度税收数据表明，全国税收收入前三季度累计完成19257亿元，比上年同期增长26.3％，增收4014亿元。9月份全国税收收入完成1916亿，比上年同期增长21.4％，增收338亿元。
但与此同时，我们的税收征管成本也一直在高峰值域内徘徊。
目前，能直接反映税收征管成本高低的指标是征收成本率和人均征税额。
数据显示，美国1992年税收征收成本65亿美元，占税收收入总额11207亿美元的0.58％，新加坡的征收成本率为0.95％，澳大利亚为1.07％，日本为1.13％，英国为1.76％。而在我国，据国家税务总局公布的数据测算，1994年税制改革前，我国税收征收成本率为3.12％，1994年税制改革和税务机构分设后，1996年的征收成本率约为4.73％。“征收成本率的计算需要有关税务行政费用的统计数据，实际数字可能比这个数字还要大一些。”中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授对记者说。
据相关专家估算，到上世纪末，中国的税收成本率约为5％～8％。其中东部及沿海地区较低，为4％～5％，如山东为4.3％，广东为4.7％；西部欠发达地区较高，为10％左右，如内蒙为9.6％，贵州为11％；中部地区大致为7％～8％，如河北省1998年为7.96％。
在人均征税额方面，我国则较西方发达国家偏低。
中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授也指出：“中国的税收成本高是一个不争的事实。”
杨卫华教授认为，我国生产力水平不高，没有完全改变农业国的状况，税源分散，征收难度大，是造成的征管成本居高不下的原因之一。
对此，吉林省九台市国税局春阳分局局长李安民深有体会。他举例说：现在国家有新的规定，提高了税收起征点。提高以后，一些个体户没有达到起征点的就不征收税款了。但对这些个体户，也同样需要管理，需要对其及时做税收收入情况典型调查。这些没有达到起征点的个体户，也许3、4、5月没有达到起征点，但是到7、8、9月或者春节期间，他就达到起征点了，这时就要收税。
“有很多工作是隐性的，虽然不一定能征到税，但从档案建设和手续管理，都不能少。这些工作虽然体现不出税收收入，但这个成本你却必须要付出。”李安民说。
“客观分析，与美国等发达国家相比，经济整体水平和总量上的差距，是造成我们税收成本高的一个基本原因。”刘桓教授分析指出，虽然目前中国经济总体数量很大，但和美国的税收收入相比较还差很多。比如，同样对一个企业进行登记认证、税款征收，假定同样需要一个小时，但美国的一个企业很大，一个小时征税可能会征出一百万，但中国企业最后可能只能征收到五万。二者相差很多时候在十倍乃至二十倍以上，所以同样办成一件事情，比较而言，我们就缺少规模效应、效率。
“换句话说，这是我们所说的经济基础的决定作用，经济条件所决定的基数大小。”刘桓教授说。
另一方面，税收法制的不健全，纳税人纳税意识不强，同样很难在短时间内有很大改善的。
征管体制之弊？
税收征管体制自身的不断完善是降低税收征管成本必不可少的举措。
今年8、9月间，国家税务总局举行了全国征管工作会议，“建立比较完善的税收管理员制度”成为会议一项重要议题。这看似在恢复过去的专管员制度，但实际是一种“螺旋式上升”。
“专管员制度被新征管模式取代后，虽然可以较好地克服产生腐败等问题，但对税源的监控比较差，不如在专管员制度下这么清楚，这种变动也使得我们的税收效率受到一定的影响。”刘桓教授介绍。
1994年以来，过去“一员到户、各税统管，集征、管、查于一身”的专管员征管模式在全国范围内逐步被新的征管模式取代。但“集中征收、重点稽查”的新征管模式也有一定的局限性。
“很多地方就把税收工作的规律理解成稽察是重中之重，这就错了。稽察是一种事后监督，这样既加大了纳税成本，也加大了征税成本。那么多企业，管理没搞好，信息不通，问题就会出现很多。”杨卫华教授分析。
同时杨卫华教授指出，1994年分税制改革后，国地税的分家也是造成目前我国征管成本偏高的重要原因。
有数据显示，1994年税制改革后，一方面，我国税收收入得到了快速增长，1993年～1995年，工商税收收入以年均9O0多亿元的速度递增。另一方面，机构分设后，人员大量增加，致使1995年人均征税额增长不高，大大低于每年税收收人15％以上的增长速度。税制改革增加了税源，机构分设又增加了大量人员，人均征税额的增加低于税收总量的增长幅度，征收的效率实际上是下降了。
“当年税务机构分家有其必要性的一面，可以加强税收的管理，特别是对于保证中央的收入起到了重要作用。但我们分设最大的问题是，什么都要搞两套，搞对称，致使人员、经费大幅度上升。为什么有些资源不可以共享以节约成本呢？”杨卫华教授表示。
“我国的税收之所以高收入与高成本并存，是因为我国在较长时间内对税务机关只考核收入不考核成本。”在财政部财政科学研究所所长贾康教授看来，地方政府为调动税务部门完成收入的积极性，普遍实行税收任务完成情况与自身经济利益挂钩，且实行经费奖励的政策。这就必然导致税务机关在征管出发点上往往更多考虑如何最大限度地组织税收收入，而对税收成本的高低却很少考虑。
我国建国50年来，税务部门基本上没有对税收进行成本核算，全国总成本、分税种成本都没有一个准确数字可供考核。即便是当前公布出来的少数区域性成本，其统计口径差别也很大，缺乏可比性。当前我国各级税务机关和统计部门，对税务部门的考核，主要是对税收任务完成情况、税收增长率、税收的查补入库情况等进行考核；只有经费核算，没有成本核算。
因此，贾康教授指出，要建立税收成本核算体系，规范税收成本考核制度。只有强化成本管理，才能促进税务机关讲求效率；再次，要发展经济，丰沛税源，使税源相对集中，才能减少成本，增加收入。
「名词解释」
税收成本
关于税收成本的概念有两种涵义，一种是狭义的税收成本即征管成本，是指税务机关为组织税收收入所付出的费用，一般只局限于税务系统本身的直接征收成本；另一种是广义的税收成本即包括征管成本和纳税成本，是税务机关为取得税收收入和纳税人为缴纳税款所要支付的费用。税务机关为组织税收入库而发生的全部费用，包含税务人员的工资、奖金、住房、福利费，税务机关办公用房、配套设施及办公经费，税收征收管理和税制改革费用等。纳税人办理纳税事务所涉及到的费用，包括纳税人按照税法进行税务登记、纳税申报、发票管理、账簿管理以及聘用会计师、税务师、律师指导、代理涉税事项等费用。
反映税收成本的指标可以有许多种，目前国内尚没有权威、完整的税收成本统计资料，这里进行比较分析的只能是税务机关的税收征管成本。目前能直接反映税收征管成本高低的指标是征收成本率和人均征税额。
（一）征收成本率：征收成本率是本期（一般为1年）税务机关费用总支出与本期税收收入的比例。
（二）人均征税额：是一定时期（一般为1年）税收收入的总量与税务人员数量之间的比例。这是一个比较简便、准确也易于统计的指标。一般地说，人员数与所支付的经费是成正比的，人员少，花费则少，征税成本率也低。同样，人均征税额越高，效率就越高。
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