高培勇：中国税制改革方案及其影响

    主持人：感谢柴院长的发言。下面我们请高培勇教授，高培勇先生是中国社科院财政贸易研究所副所长、研究员、博士生导师，高教授同时担任国务院税则委员会专家委员会委员等职务，高教授的主要的研究领域为宏观财政领域，他今天下午演讲的题目是中国税制改革方案及其对贸易、消费和投资的影响。

    高培勇：女士们、先生们大家下午好！论坛进行到这个时候，离我们最终结束的时候只有35分钟，我尽可能地为大家节省时间，希望能在规定的时间内结束今天的论坛。论坛的组织者给我出了一个题目“中国税制改革方案机器对贸易、消费和投资的影响。

    目前正在筹划即将实施的税制改革的影响。

    新一轮税制改革，方案、效应与时机。

    首先我提请各位注意，今年的1-6月，关于税收的数字，入库税款高达12991亿元，同比增长26.2%，增收2693亿元，如果照着这样的速度演化下去，并且我们作出最保守估计的话，到今年年底的时候，中国税收的增长会在4000-5000亿元人民币，今年年底的时候不计其他，只计税收完全有可能25000-26000亿元的目标或者叫享受这样的结果。一般的人是从数字当中来分享税收收入增长的成果，但通过这样一个高速增长的现象，可能大家立刻能够把握住，把握到此后带来的措施。今年一下子冒出了4000-5000亿元的收入，从微观的角度来看，可能花掉，还愁没有花钱的地方，但是你想，高出4000-5000亿元人民币，如果不加任何的调整，必然要和政府支出规模的高速度的增长，自然而然地转化为各个政府部门所实际支出的经费，而且进一步抬高明年底税收收入，明年肯定要在这个高台上寻求进一步的增长。问题来了？我们现在要问几个问题：其一、这样的税收收入的规模是不是我们所想要的税收收入，就是我们的宏观税收的水平是不是我们所想要的；其二，这样的规模，是不是以93年税负水平，如果是的话，要编好，认真的编好每年一度的预算，起码预算就失去它的意义，按照今年财政预算的安排，包括税收收入也包括其他方面的收入在内，全年收入的增长额在预算方面的是1870亿，增幅只有8.7%，62.2%的税收增幅如果和8.7%相比已经是两倍多了，所以如果它是我们想要的税负水平，如果是现行税制设计者预期的水平，我们现在必须下大力气来研究好运行规律，把握好运行规律，编制好我们的收入预算，以使得最终的运行结果和我们计划数字之间的距离尽可能的缩短，这可能是必须要完成的任务。如果不是，最初设计的时候没有想到会有如此高的增长，我们想要的税负水平也不是心里所想的税负水平，我们的话题要改革好税制改革，而任何税制改革的核心内容无非是两件事情：

    一、界定税制改革在宏观调控上占多少呢？20%好，18%好，22%好，总得要有一个回答；

    二、优化税制改革，就是想用这么多金钱通过若干个税种之间巧妙配合来取得这些金钱这些要讲一个结构优化的问题，这样看起来，我们很有必要在现实的背景条件下去研究税制改革的若干问题了，我只不过给大家抛出这样一个引子，从这样背景中，大家还是捕捉到新一轮税制改革的迫切性和紧迫性。关于新一轮税制改革的方案我想其实不需要我在这里做过多的阐述。在去年中旬党的十六届三中全会《决定》第20条：12字原则＋8项内容，已经把新一轮税制改革的蓝图描绘出来了，接下来的任务只不过是照图施工。我们说第20条，关于税制改革的制度就是12字原则＋8项内容。能够熟悉这个《决定》的人，对这个内容的展示一定不陌生。首先是原则，每一轮税制改革都必须确定好它的原则，这个原则的意义就在于它要标识这一轮税制改革所要实现的工作的目标，这一轮的税制改革对于原有的税制所要改变的东西。

    我们说新一轮税制改革的原则是用12个字来表示：减税制＋宽税基＋低税率＋严征管，那有别于1990年的税制统一税法。公平税负简化税制合理分税这一轮的税制改革，不是推倒重来的，因为它大多数是在技术的操作方面，是对先行的税制或者1994年所确定的这一套税制的完善，所以我们不能期望在新一轮税制改革当中，会作出1994年那样规模如此之大，范围如此之广，影响如此之深，它是一种小范围，小结构性。并不是所有的税制，但是很多的内容覆盖面还是相当广泛，名列第一条的是出口退税制这一条从今年的1月1日起已经启动了，并且在今年1月1日已经开始实施，并且运转良好，我们总是把它作为新一轮税费改革正式启动的标志。

    二、各类企业税收制度，是内制企业间和外制企业间的制度。内资企业一套、外资企业一套，两者之间的税负水平就实际情况来看，相差近十个百分点，在加入WTO之后的市场环境为，尽管外国人不会说三道四，因为他们享受的是超国民待遇，但是我们的内资企业却遭受歧视的待遇。在税基、税制扣除以及统计方面。

    三、增值税的转型问题，我们现行的增值税，理论界叫它“生产型增值税”在世界上只有中国和印尼两个国家在实施，因为就增值税的本来含义而言，它的税金应当是每一个生产过程的增加值，但中国现行的增值税的税法规定，增值税的基数不仅仅是增加值，还要包括你固定资产的购进，而购进固定资产的所要的税款在税基的是不允许的，便获得了生产型这样一个特殊的称号，改革的方向是还增值税本来的增值含义，那就是要扣除企业购进固定资产所含的税金，允许抵扣。但是鉴于中国目前的国情，我们还没有办法一下子走入到纯粹性的消费意义上去，目前在十六届三中全会所拿出的方案还是一个折中的方案，它仅仅列入是设备的投资纳入增值税抵扣范围。但是不断怎样，已经是生产型的增值税大大迈进了一步。

    四、消费水平，我们目前的消费水平是在1993年制定的，熟悉消费税务的人都知道，在选择某些特殊的物品加上一道消费税，从世界各国的共同趋向看，主要是两个方面：1、是奢侈税，普通百姓消费不起，只有少数人能消费得起。

    2、与传统、文化有为的消费，就这两条消费而言，不同时期与有不同奢侈消费，我们目前是在1993年设计，1994年推动，时过境迁再回过头来看，在1993年我们大家去洗澡的时候，很少有人用洗发液、沐浴露，那个时候只能有消费得起的人才能消费，但是10年之后那些用洗发液、沐浴露的人确是大有人在。所以经过十年以后，我们不得不得进行调整。

    六，个人所得税得改革，牵动大家的心。个人所得税的改革性来源于目前居民之间收入分配的差距。应当说1993年设计个人所得睡得时候，就是调节分配差额的手段来利用的，但是大家都能够想到10年之前，人与人之间虽然有了差距，但是那个时候的差距和现在相比，简直不可同日而言。所以，在那个时候赋予个人所得税调整的希望，和今天相比已经大相径庭。在10年后的今天，我们发现了两件事：其一，人与人之间的收入的分配的差距，已经很大了。政府调整收入分配收入的手段，看到只能更多的依赖于税收，除此以外很难找到其他别的什么手段去加以替代。把这两件事放在一起，一下子感觉到个人所得税调整分配任务一下子变得非常的沉重。大家知道每个人的收入渠道是不一样的，每个人所收入的水平也是有差异的，分类即增肯定不能全面的反映一个人的综合收入水平。真正能够起到收入分配差距这样一种作用的个人所得税应该是以人为单位，把你所有的收入加在一起，统一收。前一叫分类所得税、后一种叫综合所得税。世界各国的演进的方案和路径都是从分类走向综合，或者是分类加综合，综合加分类。中国的个人所得税改革自然也是艾末能耐。鉴于现在的征管水平和每个人的这样一种纳税的意识，一下子走到综合税制我们说结果很难预计，一个折中的方案就是综合和分类相结合。对于一部分人的收入实施综合，其他的还可以坚守分类的防线。

    七、改革是城镇建设税费的改革。条件具备时对不懂展开征统一规范的物业税，相对取消有关收费。物业税的开征，应该说是非同小可，前一段年初的时候，媒体炒作的很凶，说广州市要先行一步，最近我在网上发现说北京市也要搞这样的改革。依我个人想物业费是地方性的费用，但是在高度集中统一的中国，任何一个地方都不可能单独的开征这样的税种。如果要开征，只能取别的名称，比如物业费。所以，物业费的开征还是加以时日，不管怎么进，物业税是非常之大的，除了给政府增加一定的收入之外，更多的具有调整人与人之间的贫富差距这样一个任务、目标。因为，人与人之间的贫富差距，不仅仅是流量，不仅仅是收入，更重要的是存量，那就是你所拥有的财产。而在中国人目前财产当中房地产恐怕是首当其冲的。所以，如果物业费能够顺利的开征，它的意义我们必须充分的估计到，它的影响我们必须提前能够预计到。随便讲一件事，在北京这块土地上任何一个房地产少则几十万，我讲是新盖起来的，多则上百万，我们会把物业税的税费想得最低，你也能揣摩出每年的税收附带该是多少？

    八、在统一税政前提下赋予地方适当的税政权。税收不是税法，从1994年以后所实行的税收要改革，不会在税收立法上走得太远。鉴于各个地方的存在的差异比较大，在中央高度重视下，会给地方一些调剂权，但是这个权利仅仅限于税收调试。

    九、创造条件逐步实现城乡税制统一。目前，这二元方面的进展颇为迅速，今年已经宣布，对农民单独征收的农业特产税除的烟叶之外已经全部的取消了。而且从今年开始，对于农民单独征收的农业税要在五年之内全部取消。所以，中国城乡税制统一的步伐大大的加快了，统一的目标应该说时日不远。从上面的八项有关税收方面的安排来讲，我们说重点是三个：其一是增值税的转型；其二，是两法合一；其三是取消农业税。先说增值税改革允许设备投资税额抵扣，可以确认的是这个项改革要分两个步骤进行：首先是试点，这是中国改革的一贯的路径。试点的地点已经确定，在东北地区的8各行业先行试点。年初的时候就有一个广泛的预期，在1月1号就要推行，到了6月下旬的时候，很多的媒体找上门来，据他们所知7月1号要开始实施了。当时，我就回答了这恐怕并非是一件确凿的事。但是不管怎么样，这套方案当对企业产生效益的时候，东北地区八个行业的试点出去从政府税收的角度来看，可以增收150亿元，全国如果推行这套改革方案，企业家们就可以在包里多出1500亿的钱，从企业来讲就是税后收入的增加。

    二、内外资企业所得税，我们叫两法合并。内资企业肯定是减税的，比如说给企业家发工资，如果在国有企业要给国有企业的首席执行官发放年薪100万的话，因为我们现在的企业所得税制规定的技术工资的额度限制的比较紧，非常的低，企业就得付出100万以上的薪酬，有人初步计算可能要支付160万人民币才可能使国有企业的领导得到100万元的薪酬，在外资企业100万不算多了，这就是差异。可以肯定的讲，如果你是内资企业两法合并之后，你的税负是大大的减轻了，对外资企业来讲，是有增有减的情况。

    三、农业税的改革是取消农业特产税和取消农业税，多得1000亿元的收入，所以三项合计有2000亿元人民币要进到企业去，3000亿元人民币要进入到包括企业和农民在内的。当然它的目标是清晰的要以短期的减收求得长期的增收。我们可以看到，在增值税的转型方案中和两法合并，我们作为企业家可以看到，2000亿元人民币的收入会得到税负收入，当把这些方案放入眼中的时候，我们说这是一套优化税制结构的方案，的确是一套能够适应市场经济发展规律的方案、的确是方方面面一直期待快点实施的方案。但是从这样一套方案从去年10月份的发布到今天，半年多的时间过去了，有人说快一年了。除了出口退税实施改革方案之外，东北地区一直在推迟，企业所得税改革的方案也一直在论证，为什么？原来的原因很简单，什么时候进入税制的改革，什么时候进行两法合一的方案？能够抵抗住收入振荡。其结果两者相加，就是给增加2000亿收入，这个就是会不会让企业拿到个收入以后，去继续的增加投资，以至于形成火身浇油的。

    最近一段时间我们一直在多方的鼓吹、宣言、多方的论证，在说明什么问题呢？说明新一轮的实施的改革，必须赶快的搞，而且现在就是最佳的时机。为什么这样讲呢？我们有3个理由：其一，目前是中国财政收入、中国税收收入高速增长的巅峰的期间。巅峰就是已经达到最高了，为什么这样讲呢？因为，对于中国税收收入之所以的高速增长的原因我们一直是用三个因素来论证的，原来的说法是经济增长加政策调整加税收征管的三个说法。近年来政府调整基本没有出台，但是又有了新的替代，从这个三个影响的因素来看，大家可以看到经济的增长前半年是9.7%，肯定至少要税收增长9.2%的增幅。物价涨价的问题，比如在山西原来十几块金钱的煤现在涨到上百块的钱。税收征管的力度，税收征管的力度增长以后使得逃税、漏水的少。除了经济政策征管的因素以外，后两个因素都不能增加。税收征管说税务局非常努力工作，以至于税收的实际增收率和税务负率之间的差距在逐渐缩小，但是这个空间总归是有限。我们都知道，最高的空间1分不差的拿出来是100%，而且都知道越往前面走空间越小，而且知道收入的递减规律总归发生作用。可以往前看，能不能继续保持这样一个高速增长的势头，我本人肯定是说不能。如果把这个势头放在我们的事业当中，我们的立即感到现在的税收制度增长幅度最快的这样一个特殊的时间。因为，水该需要钱，根据我们仅仅算了三种税的税改就要高达3000亿。那么，赶快进行税改这是一个最好的选择。

    第二财政政策转向的最佳时机，中国从90年开始实施GDP的实施，经济进入新一轮的扩张。鉴于当前的主要的矛盾是防止经济过热，财政政策必然要进行专项方面的安排，那就是有积极、淡出、退出、中性，可以看到政策的专项已经公诸于众，不管是淡出来也好、专项也好，要不给经济的增长施加物价上涨这样一些特殊的因素。怎么改？怎么转？怎么去追求这样一种中性？目前，已经确定一个方案，而且在某些方面已经实施这样一种动作，那就是要把每年的长期的建设国债的发行收入不再是全部的用之于长期的建设国债，而是转向了三个方面，其一是再建工程，已经开工的项目不要让他成半截工程。其二，叫补短。其三，支持改革。中国的改革虽然我们现在说花钱买改革的路不好走，但是至今也没迈出花钱买改革这样的一种即有的模式。改革还是要进行，长期国债的发行收入就是它的来源之一。在那么多的改革当中，目前确定的三个方面的重点改革事项名列其一的就是税收制度的改革。所以，也是一个很好的时机。

    最佳实际之三。在去年完善市场体制改革若干重大决议之后，大家经常议论一个话题。大家都明白困扰当前经济发展的一个重要的因素就是体制的缺陷和结构的失衡。从中国26年的改革历程当中我们可以看出，我们所有的改革事项，所有的重大的改革举措往往多是财税改革先行。比如改革的初期，为了启动改革最先拿出的一招就是减税让利，换取改革胜利。我们看到最先拿出来的也是1994年的税改。因而，我们今天以完善为主要趋向的改革，新一轮的税改自然而然的体制上的议事日程。而新一轮的税制改革所拿出来的诸种方案是智力于解决体制问题和解决的问题。以改革来促进增长，以改革来发展，是完善经济体制若干重大举措所有坚持的一条也是财税改革，所贯穿的灵魂之所在。按照这样的思路往前推延的话，我们可以做一个比较乐观的预期。我们说“按照现在的方案，按照现在的分析，按照现在的进程，我们可以乐观的预计到增值税的改革在今年下半年东北的试点有可能启动。全国推开可能有望在2006年之间，企业所得税的改革比较乐观的预计明年在全国人大开会的时候交付人大讨论审议。也有忘在2006年正式实施。农业税的改革可以预计3-5年能够基本实施到位。所以，我们的新一轮的税制的改革的前景始终抱着乐观的态度。谢谢大家！

    主持人：感谢高培勇所长生动、精彩、内容丰富的演讲。下面由大家提两个问题，与高所长交流。

    提问：东北试点等于是在8个行业里面实行，我想问一下这8个行业是哪8个行业？

    高培勇：这个非常简单，随便在网上搜一下就可以搜到，我先不说了。

    提问：刚才没有提到印花税，请问对这个税有什么看法？

    高培勇：在中国整个税制改革当中，印花税是一个非常的税种。怎么说呢？我们从刚才所展示的有关税收改革的方案当中，没有它的位置，原因在于它运行的矛盾并不凸显，原因在于它对于整个运行的作用应该还不是非常大。所以，这样看起来呢，在这一轮的税制改革当中，印花税并没有进入视野，也没有进入到改革的安排当中。

    提问：物业税对下一步的影响比较大，麻烦您能不能介绍一下物业税开征的进度和地方的财务的影响？

    高培勇：这个要分几个层面说，第一，地方政府对开征物业税的积极性非常高，主要的原因是目前中国的税制当中真正能够让地方政府独享，几乎没有，很多的收入都是共享的，很多收入都不是自己能把握的。这样看起来，从世界税制的发展趋向来看，以房地产为主的主要税收来源是毫无疑问的。第二，我们要看中国征收的物业税费还有很多的关卡，比如税收率关卡，中国是一个集权制的国家，但是，要在全国通过物业税这样一个统一的税法，特别的情况要千差万变，比如说税率、税基都要讨论到全国各地的差异情况，所以它的难度也比较大。据我所知，到目前关于物业税大多处在研讨阶段。这样可以看到，统一的物业税法和全国各地的有那么多的差异的省行、市行、县行之间的级别也可能要推迟物业税所产生的作用。第三，要看到物业税的开征，税率的是不难，最难的是税基的开征，比如你的房子是以怎样的价格税基来定，那有需要我们中介机构的竞争，每年都要对房地产的价格作为评估，以评估的数字再定税基。目前中国经济的状况企业、媒体的是知道的怎么去完善它，也是一到迈过去的槛。还有一个因素，那就是社会学家最近一段时间都在不同的场合批评我，“他的讲法中国的税制太受特殊利益阶层的影响”。决定税制的人有可能对税制的结构设计产生影响的人在制定的时候肯定会把自己放进去。举一个例子，地产税大家企盼多年了，但是至今没有开征。物业税跟其有类似的特点，因此如何跳过这一层使物业税能够进行到运营状态，也是必须进行研究的。我只是很粗略的略记得这几个因素，可能还有其他的因素，当这些因素都摆平了，那个时候的物业税迟早会来到我们的中间的。

    主持人：再次感谢高培勇所长的演讲。今天下午的会结束了。