安体富:当前是“两税合一”的最好时机

    我国目前内外两套企业所得税制并存的局面，从改革开放之初至今已经存在了20多年。随着改革开放的推进，我国经济的市场化与国际化程度不断提高，“两税并存”的弊端日益显现，“两税合一”呼声日渐高涨。应该说，“两税合一”将为内外资企业打造一个公平竞争的平台，提高内资企业的活力和竞争力，且不会影响外商投资者的积极性。因此应加快“两税合一”进程，不要错过目前“两税合一”的好时机。

    “两税合一”的必要性

    对外国投资者来中国投资制定单独的企业所得税制度，对我国吸引外资、引进先进技术、增加就业、加强对外国投资者的监管、推动我国国民经济迅速发展发挥了很大的作用。但是，“两税并存”直接导致了内外资企业所得税税收负担不统一，违背了市场经济的公平竞争原则，有损于经济效率的提高。

    首先，据测算，内资企业的实际税负约为外资企业的两倍，直接加大了内资企业的生产成本。税收政策的差异阻碍了内资企业产品研发、技术创新和人力资本提升的进程，大大影响了内资企业的创新能力与竞争能力的提高，不利于我国民族产业和幼稚产业的发展。其次，“两税并存”使得企业所得税制复杂化，带来了征收管理上的不规范，助长了外资企业的偷逃税行为，也给一些“假独资”、“假合资”行为提供了制度上的激励，导致国家财政收入的流失，在扭曲经济主体行为的同时，对税收的征管效率造成损害，影响了市场机制的健康运行和资源的有效配置。再次，我国目前这种“普惠制”的所得税优惠政策，并没有对资本密集型和技术密集型产业产生明显的引力作用，反而为那些劳动密集型、技术含量不高的投资项目带来了大量利润，不利于我国对外资结构的优化和产业结构的调整。

    “两税合一”的可行性

    “两税合一”意味着内外资企业所得税要在税基、税率和税收优惠等方面统一，为此有人担心，这样会不会影响外商投资的积极性，影响我国引入外商直接投资的规模和速度。其实这种担心是没有必要的，原因如下。

    首先，税收政策在一国的投资环境中只能起到部分激励作用，并非决定因素。根据约翰。邓宁1977年提出的“OLI”理论，吸引跨国企业投资的三个优势是所有权优势（O）、区位优势（L）和内部化优势（I）。其中，区位优势的大小不仅决定着一国企业是否进行对外直接投资和投资地区的选择，还决定了投资的类型和部门结构。对我国的区位优势进行分析可以看出，国外投资首先看中的是我国的政局、政策和法律。其次，是我国的原材料、市场与劳动力等。再次，是我国是否具备办好企业的必要条件，如较高的政府部门办事效率，完善的交通、运输、银行、通信、保险等基础设施。如果投资的前提、办企业的必需条件和办好企业的必要条件均已具备，这就表明投资能够赚取利润。因此，这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。只有在确信投资能够赢得回报的条件下，外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题，也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠的多少等优惠待遇问题。否则，优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。因此，税收政策在提升一国吸引外资的竞争优势方面的作用非常有限，只是一个辅助性的影响因素，并非决定性因素。

    应该说，当前是“两税合一”的最好时机。目前，我国经济发展较快，改革开放加速，“两税合一”面临着一个良好的宏观经济背景。宏观经济数据显示，我国经济在2002年已基本走出低谷的基础上，2003年已进入了一个新的快速增长期，2004年继续保持了较快增长的势头。我国的对外开放程度大大提高，2004年我国对外贸易额达到11547.4亿美元，世界排名第三，连续12年是世界上吸收外商直接投资最多的发展中国家。从现实财力来讲，我国税收连续几年的超额增长为“两税合一”提供了充分的操作空间。从未来走势看，我国吸收外资诸多有利的基础因素并没有改变：投资领域进一步扩大，潜在消费需求不断增长，软硬环境明显改善，国民经济发展势头在全球突出强劲，外商在新一轮制造业转移中普遍将我国视为投资信心最强国。此外，我国社会稳定，奥运会、世博会、西部大开发、振兴东北老工业基地等也将产生巨大的商机，这一切都表明我国对跨国公司资本的吸引力只会增强不会减弱。

    “两税合一”的紧迫性

    我国已步入WTO的后过渡期，“两税合一”已经没有拖延的余地。在入世前，我国内外资企业之间的竞争形势并不严峻。这是因为，外资企业在享受着税收优惠、自由进出口权等诸多“超国民待遇”的同时，我国外资法又对外资企业在当地成分、原料进口、外汇平衡、国内销售以及投资领域等方面进行了诸多限制，使外资企业处于“次国民待遇”的地位，内外资企业之间的竞争并不激烈。但在入世后，特别是在步入WTO的后过渡期，形势发生了根本变化，竞争日趋剧烈。

    从2005年1月1日起，我国进入WTO的后过渡期。在这一时期，入世对我国的冲击和影响就越来越显现出来，其冲击和影响主要体现在关税上。这一时期后，关税在两三年内将接近最终减让水平，非关税措施即将全面取消，服务市场开放力度迅速扩大，将逐步取消外资进入的地域限制、数量限制、股权限制。而内资企业也将面临更为严峻的生存挑战，只有统一内外资企业所得税征收制度，内外资企业才能在公平、公正的基础上展开竞争。从这个角度来看，所得税并轨已时日不多，拖延不得。

    从我国的立法程序来看，“两税合一”已经刻不容缓。按照立法程序，一部新税法要经过包括全国人大常委会和全国人民代表大会在内的三次审读后，才会正式确立。根据一般惯例，如果能在今年3月提交新的税法文本，正式实施也要等到2006年；如果由于相关部门意见不一致，等到明年再提交，则正式实施的时间又要拖到2007年。“两税合一”是一种制度创新，直接效应是增强企业活力和竞争力，长期来看必将促进税制结构和经济结构的优化，从而为经济增长提供长久的推动力。如果只是囿于某些地区或部门利益，而贻误了改革的最佳时机，我们将会为此付出沉重的改革成本。

    关于“两税合一”的具体操作办法

    就我国现行的两个企业所得税法而言，应该说《外商投资企业和外国企业所得税法》较为成熟，该法参照国际惯例，借鉴了国外企业法人所得税的一些行之有效的做法，较好地适应了我国改革开放和外资企业发展的需要，并已经全国人大立法，在实践中取得了较好成效。为了适应市场经济要求的企业公平竞争、公平税负的原则，“两税合一”的立法思路应是将适用于内资企业的《企业所得税法暂行条例》向适用于外资企业的《外商投资企业和外国企业所得税法》靠拢。

    合并后新的企业所得税法应该包括以下主要内容：1.统一实行法人所得税制，便于纳税人及其纳税义务的认定，可以使所得税覆盖全社会的经济活动。2.统一实行一个中等偏低的比例税率。3.统一税前扣除标准，规范税基。4.统一税收优惠政策，形成以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策新格局。

    考虑到目前外资企业的实际税率较低，可以尝试实行更低的税率，比如在20%～25%的区间内选择，这样对外资企业不会有太大的冲击，而且较大幅降低了内资企业的税收负担。短期来看，可能会对税收收入造成一定的影响。但从长期来看，一方面，降低税率会减少逃税激励，从而促进税收征管效率的提高；另一方面，税率降低有利于降低企业税收负担，增强内资企业的活力和竞争力，从而壮大整个经济总量，税收收入反而会有所增长。

    应通过相关财税改革之间的协同效应，促进“两税合一”的顺利推进。增值税从生产型转为消费型，有利于降低资本有机构成高的企业的税收负担，从而有利于提高投资积极性、促进技术进步和经济结构优化。因而，在总结东北地区增值税改革试点经验的基础上，争取尽快在全国铺开，适时将“两税合一”和增值税转型改革同时推出。一方面，可以从整体上减轻税制改革对外资企业所造成的影响；另一方面，又可以提高内外资企业的活力。此外，转变政府职能，按照科学发展观和公共财政的要求不断调整财政支出结构，压缩财政支出规模，也可以有力地配合和支持所得税制的改革。

    “两税合一”后，为了防止外资企业的实际税负水平与合并前形成太大的反差，应该给外资企业一个过渡期，比如可以让外资老企业延续旧税率和税收优惠政策一段时间，实行“老企业老办法，新企业新办法”。给外资企业一个5年的过渡期，应该是足够的；时间拖延太长，就会大大减弱“两税合一”的积极效应。