国家税务总局普查减免税

    时值6月，北京烈日炎炎。推门进入国家税务总局计统司的办公室，只见工作人员分外忙碌，张亚倩处长的办公桌上堆着一叠厚厚的文件，她抽出了几张已完成的《减免税普查实施方案》递给记者，说：“这是一次全国性的大规模的减免税普查，以前从来没有做过，我们普查任务很重，时间又很紧。” 

　　酝酿已久的全国范围内进行减免税普查工作将于6月下旬起在全国范围内全面推开。按计划，普查工作至10月结束。 

　　据税务总局计统司的工作人员透露，此次减免税的普查所涉及的范围广泛，是近年来最大规模的一次减免税普查。由于中国目前正处于经济转型期，税收优惠政策出台比较频繁，这些减免税总量规模有多大，对税收收入影响如何，对国民经济的稳健运行和社会协调发展的支持力度有多大，迄今仍没有过确切的统计。 

　　根据税务总局有关负责人介绍，此次减免税普查的对象是2003年底前所有已办理纳税登记的纳税人，其对象是由税务部门负责征收管理的各种减免税，包括增值税、所得税、消费税等各类税种，而农业五税、关税以及海关代征税收的减免和出口退(免)税未列其中。 

　　张亚倩处长告诉《财经》，这次减免税普查的目的，就是“希望能够通过普查，基本摸清全国减免税的总量规模、主要减免项目以及减免税在地区、企业类型和行业上的分布特征等基本情况，分析减免税的政策效益，为下一步研究税制政策提供第一手的资料”。 

　　减免税“税出多门” 

　　关于减免税，中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授认为，根据目前我国财政管理体制的基本特点，税收的开征、减免等权利全部属于中央政府，除中央政府有明确授权的减免之外，各级地方政府均无权在中央规定的范围之外乱开口子。从性质上可划分为制度减免、临时减免与其他性质减免。 

　　制度减免，是按照法律、税收行政法规和国务院的有关规定的减税、免税。例如《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，农业生产者销售的自产农业产品等八个项目可以免征增值税。 

　　临时减免税，是为临时照顾纳税人的困难而给予的减税免税。主要是照顾纳税人的某些特殊的暂时的困难。例如，在“非典”时期对服务行业实施了一系列减免税政策。 

　　其他减免主要是地方政府依照税收法律、法规赋予的权限，对纳税人实行的减税、免税。如地方政府为招商引资所实施的一些诸如“先征后返”等地方性优惠政策。 

　　站在中央财政的角度看，地方自行出台的减免税更加难以控制和统计。 

　　财政部科研所税收政策研究室主任孙刚告诉记者，就地方税而言，省级地方政府在中央授权的范围内是有一定的减免权的，而省以下则没有擅自减免的权限。对于企业所得税，过去是按照隶属关系，如果是属于省级以下企业，收入在地方，地方在政策模糊的情况下就直接减免了；但现在企业所得税已经是中央和地方共享税了，地方便没有权力减免。 

　　近年来，一些地方政府为了实现其招商引资的目标，在税法规定的减免税的政策之外，施以更多的税收优惠，或将部分应归于地方财政的税款以奖励基金等借口返还给企业，实行“先征后返”的减免政策。此外，一些地方政府为了加大返税力度，将共享税中本应归中央库的税收混入地方库，从而隐匿共享收入。除了越权制定税收优惠政策，一些地区还出现了“空心开发区”以及企业“区内注册，区外经营”现象。 

　　事实上，从1989年至今，中央已经陆续下发《国务院关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》、《对越权减免税进行认真处理的通知》和《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》等文件，要求各地区“遵照国务院确定的‘税法必须统一，税权不能分散’的原则，按照税收政策、法规，对清理出的越权减税免税问题，严肃认真地进行处理，切实做到令行禁止”。税务系统在历年的各种税收检查中，也对地方违反规定擅自批缓税擅自减免税、改变税率税基、擅自先征后返等问题进行过查处和纠正。2001年，在税务系统的税收执法大检查中，查出与税法不相符合的文件901个，违反税收制度的涉税金额21.4251亿元，违反规定擅自批准的缓税金额5.6247亿元。 

　　国家审计署近年来在对税收进行审计时也查出过此类问题。2001年，审计署查出税务部门违规缓征税款63.26亿元，违反规定减免税27.61元，应征未征、少征税款33.99亿元，混淆税收征管范围和入库级次17.75亿元。 

　　刘桓认为，目前企业所得税收入的40％归地方，60％归中央。如果地方政府减免企业所得税，就是拿中央的钱去“为企业买单”。而近年来中央财政虽然连年增收，但财政赤字的情况仍然比较严重，中央财政很困难。中央为了维护财经秩序，需要采取措施，其中一个措施就是清理地方的税收优惠政策。 

　　国家税务总局政策法规司有关人士介绍说，只有中央政府才有制定税法的权力，违规的减免税肯定会对经济、会对税收环境有所破坏。 

　　今年年初，国家税务总局发布《关于清理检查开发区税收优惠政策问题的通知》，开始对全国范围内的2527个开发区的税收优惠政策的适用及执行情况进行过一次清理检查。截至3月，已经清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。查出一些不符合新办企业条件而享受新办企业税收优惠、扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税等问题，累计少缴税款4.3亿元。此外，还查出出区内注册、区外经营企业1000多户。 

　　出路在“合理分权” 

　　——尽管在描述减免税的混乱局面时，地方行为往往被作为抨击的对象，然而，一些税务研究专家和官员却认为事出有因，解决问题的出路在于“合理分权”。 

　　刘桓说：“减税政策是各国税收优惠的一个重要组成部分，这种‘税式支出’应当规范化、制度化。” 

　　中国在1993年实施工商税制改革的时候，曾经确立了“合理分权”的指导思想，但事实上，这一思想并没真正得到落实。在目前实施的分税制新体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。目前几乎所有的地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权(如是否征收及征收额度)下划由地方决定。地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有这一权限。这样一种过度集中型的税权管理模式很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的正常健康发展。 

　　国家税务总局副局长许善达在其所著的《中国税权研究》一书中指出，地方享有一定程度的税收权限，运用税收手段调控地方经济和社会的发展，从而使地方通过合法的途径取得与现实的事权相应的财力，这对于规范地方政府的行为，强化税收法律的权威性和效力，实现依法治税，以及防止腐败都有积极的意义，且不会导致统一的税法被肢解，所谓“开了正门，歪门邪道就会减少或禁绝”，在税收执法上“动脑筋”的情况就会减少。 

　　社科院财政与贸易经济研究所财政研究室副主任杨之刚也认为：“从长远来看，应该赋予地方相应的税权，并把税收制度进行规范。” 

　　历次税制改革前夕，税务部门都会做税收优惠方面的数据收集和调研。然而像此次全国性大规模的减免税普查，却是建国以来的首次。通过普查所获得的第一手资料，不会对其政提出修改，但会对今后完善减免税政策以及相关税制政策产生深远影响。