2002年农村税费改革启示录

　　2002年扩大农村税费改革试点工作成效显著，农民负担明显减轻。但还存在一系列问题，主要是随着经济转型的深入，县乡财税体制难以适应经济发展与结构变化的要求。因此，要积极完善农村税费制度的改革，彻底理顺县乡财税体制，当务之急是建立农村公共财政体制。 2002年4月，国务院办公厅发布了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，根据通知精神，新增试点省份分为两类，一类由中央财政向其分配农村税费改革的专项转移支付资金，这些地区包括河北、内蒙古、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、四川、陕西、甘肃等16个省(自治区)，另一类是沿海经济发达地区，如上海市和浙江省，不享受中央转移支付资金，可以自费进行扩大改革试点。

　　2002年在全国大部分地区，税费改革试点是当地政府农村工作的首要任务之一，全国大部分地区都在推行这一新时期的重大改革举措，而全国9亿农民都在关注着这一与其利益息息相关的“德政之举”。

　　2002年中央财政还增加了用于农村税费改革试点的转移支付资金。按照适当照顾粮食主产区、民族地区和特殊困难地区的原则，中央财政用统一和规范的办法将转移支付资金分配给新增扩大改革试点的省份，实行包干使用。对2001年经国务院批准的改革试点省及其试点县（市），中央财政按照既定的补助范围和数额继续给予转移支付补助。试点地区省级财政和有条件的市、县财政，中央要求其加大对改革试点的支持力度，通过调整支出结构，减少开支，支持农村税费改革，各级财政用于农村税费改革的资金必须确保专款专用。

　　在扩大试点的同时，中央确立了农村税费改革要坚持“减轻、规范、稳定”的基本原则。要求做到“三个确保”：即确保农民负担得到明显减轻且不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。并指出，“三个确保”是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。

　　此次试点工作还强调了要扎实推进各项配套改革。农村税费改革不仅是国家与农民收入分配关系的调整，也涉及到农村上层建筑的重大变革。试点地区在落实农村税费改革政策的同时，必须相应推进相关乡镇机构改革、农村教育改革和政府公共支出改革等相关配套改革，精简机构，控制人员编制，压缩乡村干部，优化教师队伍等。绩 效 农民负担明显减轻；农业税征缴率大大提高；乡村机构和干部得到不同程度精简 根据各种研究文献的综合和各地反映的情况看，试点工作进展基本顺利，收效比较显著。最为显著的成效是农民负担明显减轻，同时，减轻了征税难度和基层干部的工作量，农业税征缴率大大提高，乡村机构和干部也得到不同程度的精简；另外，有些地区已经看到，农民投资积极性明显提高，从而有利于增强农业持续发展的后劲。

　　1、减负程度

　　2001年，我们分别调查了即将展开税费制度改革试点的湖北省襄阳县和江西省泰和县，以两县1999年税改前的基础数据，测算改革后农民的负担，预期结果如下（详见表1和表2）：实行税费改革后，虽然农业税有所增加，但由于其他项目大都彻底取消，所以农民实际上缴的税费总额大大降低。税改后，襄阳县和泰和县的农民负担将分别下降21％和36.8％(详见表1）。

　　根据各种调查和文献资料的综合与估计，与税费改革前相比较，农民负担明显减轻。2002年，开展试点工作的上海市农民人均负担比改革前减轻62％，江苏、吉林和河南全省农民人均负担减轻幅度分别达50％、30％和37.7％；而据安徽、黑龙江、山东、四川和湖北等省份试点县（市）和乡镇的典型调查显示，平均减负幅度在16.8％－44.8％之间（详见表3）。

　　因此，可以判断，总体上说，农村税费改革的试点，使得农民负担真正明显地减了下来，这与中央政府在改革涉及之初对税费改革的预期是完全一致的。

　　2、减负的地区差异

　　从上述情况看，农民负担减轻程度在各试点省份的差异比较大。从全国的情况看有几大特点：

　　一是自费试点的省（市），不论是在全省范围内还是部分县市试点，减负幅度最明显。广东33个县（市）平均减负72％（其中珠江三角洲30个县、市、区是自费改革），上海全市减负62％，而江苏和浙江全省则分别减负52％和44％。

　　二是其它沿海省份和西南、西北少数民族省（区）减负幅度也较大。比如，福建、海南的试点县减负幅度都在60％以上，广西、云南、贵州分别达63％、67％和53％，宁夏和内蒙古也在60％左右。

　　三是传统农业大省，尤其是中部地区减负幅度相对较小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肃和山东等省，其减负比例均在30％左右。

　　3、减负的连带效果

　　第一，大大减轻了征税难度和基层干部的工作量，农业税征缴率明显提高。实行税费改革后，基层干部将从催粮催款中解脱出来，工作量大大减轻，减少了因收费同农民的摩擦和纠纷，有利于缓解社会矛盾。而这样，税费征收的难度也大大降低，税费征缴比率增加。

　　以襄阳县为例，有关部门的统计，全县2000年欠交税费的农户达2万户（占全部农户数的8.7％），2001年上半年，该县太平店镇完成税费征收的进度为48.3％，而伙牌镇仅完成37.2％。而据实行改革试点的吉林德慧、蛟河两县统计，截至到2002年7月，农业税征缴已经完成98％；河南栾川县和邓州市完成全年税费进度84.6％。

　　第二，乡村机构和干部人数不同程度精简。比如，据江苏省的统计，改革前后，乡镇数减少30.5％，行政村数量减少42.7％，村组干部数量减少47.3％；湖北浠水县，乡镇数减少50％；由于试点工作推进稳妥，准备充分，乡镇干部的分流工作也比较顺利。

　　第三，农民投资积极性提高，有利于增强农业发展的后劲。据河南邓州市的调查，农民增加了农业机械购买和水利设施投资。2002年1－5月，该市销售各类四轮车、收割机等6500余台（套），同比增长25％；已有10000多农户，投资3000余万元，新打机井260眼，修渠2200米，新增有效灌溉面积18000亩。问 题 “累退机制”有悖公平；乡(镇)村级财务状况仍然恶化；税费尾欠成为税费改革新障碍 针对第一轮改革试点提出的问题，此次扩大试点中作了适当调整，起到了好的效果。目前依然存在的主要问题有：

　　1、税费负担显现“累退机制”，有悖公平原则，特别是一部分种粮大户和纯农户因税改反而增加负担。比如有些省份因此出现新的告状现象，使得部分农民对税费改革产生误解。根据调查三县随机抽取的部分农户调查显示：襄阳县农民的人均纯收入最低，只有1383元，而要负担将近400元的税费，而同时，人均收入倍于襄阳的鄢陵县农民的人均税负却只有239元，几乎是襄阳县的一半。累进税制的原则正好被颠倒了过来，成了一个“税负倒挂”局面（见表4）。

　　2、税改后一部分乡(镇)村的可用财力明显减少，难以维持低水平运转；经济贫困地区对配套改革的承受能力弱。如安徽省，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也遇到类似问题（参见表5）。

　　3、乡(镇)村级债务数额在继续扩大，越来越难以清偿。我们典型调查的湖北襄阳县是全国百强县，农民收入和全县经济实力都是较好的，减负工作也卓有成效，2000年，全县农民负担净减6000万元，但截至2000年底普查，村镇两级债务达12.5亿元，如果以机构改革后的17个乡镇计算（原为28个），平均每镇7352万元，平均每村200万元。近三年，乡村债务的增长惊人。安徽省1997年乡镇负债与当年财政总收入的比率约为0.6，1998年即达1.0以上 ；湖北襄阳县2000年村镇两级债务（12.5亿元）与当年全县财政总收入的比率已达4倍以上；据农业部1999年全面清查的结果，乡村两级负债3259亿元；而村级债务1999年比上年增长17.5％，2000年又比1999年增长11％ ；加上利息负担重，乡村债务已经进入恶性循环。

　　4、税费的尾欠成为税费改革的新的障碍。部分地区为了推行新税制，加大了工作力度清理历史形成的尾欠，结果造成新的矛盾；也有的地方，为完成进度催缴税费与村民发生尖锐的矛盾冲突，给税费改革的全面推开带来了不利影响。

　　5、水利、电力工程以及水电费等涉农服务性收费标准提高，给农村税费改革造成了负面作用。

　　6、“一事一议”的规范要求与农村的实际情况不尽吻合；同时，由于筹资筹劳数额小，经济欠发达地区的乡(镇)村难以举办公益性事业。根据“1999年襄阳县三提五统分项数据表”可知，4237.74万元的乡统筹取消了，但乡镇的公益性建设支出是刚性的，如果中央不加大转移支付的力度，单靠乡镇财政是无法承担的。

　　我认为，以上问题来自于两个不同方面的原因，一是税费改革方案存在的不足及实施过程中出现的新情况；二是与税费改革相关但并不是税费改革本身可以解决的问题，而且，这方面的问题更加复杂和难以单独解决。比如县乡财政的困境既涉及到财政体制问题，也与县域经济的发展相关；乡村债务问题又与银行或非银行信用体系的改革密切相关，等等。因此，我们应该区别对待，并分别出台相应的对策加以解决。相反，更不应该成为阻碍农村税费改革深入展开的当然理由。建 议 修改农业税征收办法；帮助县乡财政摆脱困境；确立国家对农民“多予少取”原则 要确保农村税费改革达到预期的目标，必须进一步完善税费改革方案，积极推进配套改革，尽早化解农村债务，彻底理顺财政体制。重点政策建议如下：

　　（一）完善税费改革方案：修改农业税征收办法，取消农业特产税。

　　按照我们以上的研究，当前税费改革后单一税种的征收办法虽然在总体上减轻了农民负担，却会造成税负不公，导致在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重纯农户的负担。这将加剧本来就存在的“税负累退”现象，从而不可避免地加大农村居民内部的收入差距。从长远来看，土地税负过重，还会对农村的土地市场造成不利影响，影响农业生产。我们认为，造成这个问题最主要的原因在于农业税按地亩计算的征收办法。

　　纯粹按地亩征收农业税负，与康乾盛世以来“摊丁入亩”、“滋生人丁，永不加赋”的税负政策相似。这种税负政策在清代有抑制地方劣绅进行大规模土地兼并的效果，但同时也造成了人口规模膨胀、隐瞒耕地数目的普遍现象，历史证明这并非是一种公平、完备的土地税制度。

　　因此，我们建议，在进行单一税种的前提下，对农业税的计算和征收办法进行进一步完善，可考虑按照人口和土地综合计算，例如农业税按“人地各半”的原则进行征收。同时，取消农业特产税。

　　（二）改革县乡财政体制：理顺中央与地方关系，理顺国家与农民关系。

　　随着农村经济增长结构的变化，特别是九十年代中西部地区大规模“打工经济”的发展，农村基层财源和税源结构发生了巨大变化。但是农村的财税体制并没有随之作出相应的转变，以致各种公共开支缺少相对应的税收来源。

　　从“九五”期间的制度环境看，1994年以来实行的分税制也是带来县乡财政压力的外生性制度原因之一。2001年，第一产业就业人口占全部就业人口的比例已经从1980年的69％下降到50％，在GDP中的比重下降到15.2％，但由于城市化进程缓慢，乡村人口仍然占62.34％，中西部更高；工业化积累的主要财富、税收主要集中在城市，而农村却担负着将近2/3人口的社会管理职能和公共需求。

　　现有的财税体制无法保障这种“纵向的”转移支付功能，使得乡镇政府和村民自治组织承担的公共需求超出了其经济承受能力。在目前的财税体制下，乡镇财政虽然面临公共需求的压力，但却没有从工业化的发展中获得足以支付这些支出的税收。在这种双重压力之下，向农民摊派是必然的结果。

　　在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，不得不采取向下的“收入位移”策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，制度上势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少 。现行的分税制只是解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成事权与财权的分离。结果，乡镇财政在收入可能减少的情况下，开支项目大多数却是刚性的，这无疑使乡镇财政雪上加霜，农民负担问题进一步突出、尖锐。

　　而县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革就很难推进，从根本上减轻农民负担的目标很难实现。要为下一阶段全面推开农村税费改革创造条件，那么，当前最迫切需要解决的问题就是帮助县乡财政摆脱困境。

　　第一、要尽快确立国家对农民“多予少取”的原则，建立规范的公共财政体制。

　　长期以来，国家对农村资金取多予少，使得农业自身的积累能力很差，尤其是传统农区的农民在国民收入的分配关系中长期处于不利地位。现在经济发展到了一个新的阶段，工业化积累达到了一定的水平，建议根据经济发展水平特别是经济结构的差异，对增值税试行地区差别政策，增加中西部地区县级的留成比例，应确立国家对农民“多予少取”的原则，改革现有的县乡财政体制，建立规范的农村公共财政体制。同时，取消和减少各种基金，减少上级财政对县级财政财力的集中，缓解目前中西部地区多数县乡的财政困境，促进税费改革地顺利进行，促进地方经济的良性发展。

　　第二、要完善现有的财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入。

　　有关研究表明，“九五”时期农业科技投入的密集度出现逐年下降的趋势；农村公共卫生体系很不健全；农业全部高等院校的投资不及清华大学一所高校；农村基础教育、成人教育、职业教育以及各种培训上中央财政则很少投资，基本上是靠农民自费承担。特别在广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70％以上，由于这些地区县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，因此，这直接加重了农民的负担。所以，只有加大国家财政支持力度，才能真正把农民负担减下来。

　　2002年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税总额，但从财政转移支付的目标和均衡性功能来看，用于农村教育、科技等公共产品的开支仍然太少。

　　为此，从可操作角度看，特别建议加大财政转移支付用于农村中小学教师基本工资发放。农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，从而彻底切断农村教育与面向农民收费的税费体制之间的直接关联，釜底抽薪地解决农民负担反弹问题。（国务院发展研究中心研究员 赵阳）