税制改革——沉重的翅膀

　　倪红日：国务院发展研究中心宏观部研究员

　　现在要积极研究怎样推进税制改革的具体方案，怎样在具体的工作中创造条件来分步实施，特别是要进行量化的研究和调查。

　　高培勇：中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长    

　　税制改革的推进顺序，我认为要看哪方面的矛盾最尖锐、最迫切，看主要矛盾在哪里。作为完善社会主义市场经济的重要部分来勾画，改革的进程起码要延续本世纪前二十年。

　　孙钢：财政部科研所税收政策研究室主任

　　中国税制全面改革的最佳时机，不是在入世之初，而是在加入WTO并运行了一段时间之后。我们应该充分利用WTO规则所给予的过渡期的时机，进一步完善税制改革的各项方案，适时推出。

　　完善税制和税收体改

　　要完成企业改革，需要各方面政策措施的配套，其中，税制的改革、调整是很重要的一个方面。要解决低收入阶层的困难，除了国家相关政策的保证外，需要税收进一步发挥它的收入调节作用，缩小人们之间的收入差距。

　　记者：当前启动新一轮税制改革的背景和动因是什么？

　　倪红日：改革开放以来进行过两次大的税制改革。第一次是1983-1984年的“利改税”，它对计划经济体制的税收制度进行了重大调整，是对政府和企业分配关系的一次重大调整。第二次改革是从1994年开始，是为进一步适应社会主义市场经济体制的要求，把各类企业的税制基本统一起来，尤其是企业所得税和个人所得税。但是这次改革留了一些尾巴，不是很彻底。比如内外资企业所得税制没有统一，内外资企业在税负水平、优惠政策上存有差异；生产性增值税存在重复征税的问题，增值税也没有全部覆盖取代营业税，在金融、保险、交通、建筑、安装等服务行业领域还没有推行增值税。所以这次改革还存在着许多不完善的地方。

　　新一轮的改革是在前两次改革基础之上，进一步完善税制和完成税收体制方面的改革。打一个形象的比喻：第一次改革是打地基，第二次改革是建立框架，第三次则是在框架的基础上逐步去盖成一幢完整的大楼。

　　孙钢：除了完善市场经济体制的需要外，我认为它还是当前进一步深化改革的需要。下一步的改革有两方面需要继续关注。

　　首先是企业改革。尽管国企三年脱困的目标基本实现，但国有企业的问题并没有从根本上得到解决，特别是一些未进入重组、被剥离剩下的企业机构和职工，以及一些重组不成功的企业，仍面临着进一步改革的问题，国有企业的一些遗留问题也仍然困扰着政府各部门。要完成企业改革，需要各方面政策措施的配套，其中，税制的改革、调整是重要的一个方面，这是无法回避的。

　　其次是社会保障制度的改革，要建立广泛而规范的社会保障制度。我国的社会保障制度起步较晚，基本上是分兵作战，因此未能形成统一的社会保障体系。随着各项改革的不断深入，社保问题日益受到关注。要解决低收入阶层的困难，除了国家相关政策的保证外，也需要税收进一步发挥它的收入调节作用，缩小人们之间的收入差距。此外，由富人不纳税所引发的事件，也暴露出我国税制所存在的漏洞，需要进一步完善和修补。

　　另外有一点就是，改革周期也表明是进行新一轮改革的时候了。历史情况表明，我国的大规模税制改革存在一个时间周期，我国的几次重大税制改革实践，表明我国的突破性税制改革的周期大致为10年左右，如我国在1953年进行税制修正后，又分别在1963年、1973年、1983-1984年和1994年进行过重大的税制改革或调整，周期都是10年左右。这也许是一种巧合。按照这一规律，新一轮的税制改革应该在2004年前后展开。当然，社会实践并不会严格按照理论判断来进行，时间周期即使存在，错前错后也是很正常的。我个人只是想说明，中国的进步和变化之快是世界上少有的，10年的时间已使中国今非昔比，各方面的情况都变了，税制也必须对此进行相应的调整或改革。

　　不是简单的“减负”

　　总体目标可以概括为统一税法、公平税负、优化结构、提高效率。通过调整税制结构和一些税种的改革，如实行消费型增值税、增加企业所得税税前扣除及调整企业所得税优惠政策，来减轻国有企业特别是国有大中型企业的税收负担，进一步实现公平税负，提高经济的整体发展能力和企业的市场竞争力。

　　记者：新一轮税改的总体目标是什么？能否以“减负”二字来概括？

　　高培勇：总体目标可以概括为统一税法、公平税负、优化结构、提高效率。它是在总体税收负担基本不变的原则下，减轻企业负担。通过调整税制结构和一些税种的改革，如实行消费型增值税、增加企业所得税税前扣除及调整企业所得税优惠政策，来减轻国有企业特别是国有大中型企业的税收负担，进一步实现公平税负，提高经济的整体发展能力和企业的市场竞争力。通过个人所得税的改革，如调高起征点，减少级次等，减轻大部分纳税人的税负；同时在税费改革和农业税改革的基础上，减轻农民负担，增加农民可支配收入。

　　倪红日：“减负”的说法比较片面。我们不否认税改会促成减负，但不能简单理解为“减负”。就增值税转型而言，因为扣除项目增多，肯定会对企业有“减负”的作用。按照拟议的改革方案，如果维持现行税率不变，所有企业的税收负担在改革后都会有不同程度的降低。

　　当然现在也还有一种方案是将增值税税率由17%提高到23%，即减小税基、提高税率。根据外部条件的变化和形势的发展，不排除税率会发生变化；就企业所得税也还很难说统一后的税率会是多少，现在还没有最后确定。按照“减税率、低税制、宽税基、严征管”的目标，放宽税基从宏观层面上讲很难简单地说就是“减负”，它要维持起码的政府收入。

　　八项改革分步实施

　　新一轮税制改革步骤可分为四个阶段：增值税转型改革和农村税费改革；统一企业所得税，个人所得税改革，彻底废止旧农业税；开征社会保障税和燃油税；开征遗产税。

　　记者：新一轮税制改革会采取怎样的实施步骤？

　　倪红日：和前两次改革一揽子推出的特点不同，这次改革的特点是分步实施，在条件成熟时，逐步推出各项改革措施。根据《决定》，它包括八个方面的内容，全部完成可能需要一个历史过程。

　　一是统一各种类型的税收制度，有利于公平税赋，主要指尚未的统一所得税制，当然也包括一些小的税种如车船使用税的统一。因为中国现行企业所得税制度存在的最主要问题，就是内外资企业所得税税法不统一，导致税收负担不公平；二是完善增值税制度，实行消费型增值税，允许固定资产的进项税额在税前抵扣；三是个人所得税制度，逐渐推行综合和分类相结合的计征方式，起到对高收入者进行调节的作用；四是完善消费税；五是在条件具备时，对不动产开征物业税，它是一个重要的收入再分配和配合个人所得税的税种；六是城乡税制的统一；七是改革和完善出口退税机制；八是税收管理体制的改革。

　　孙钢：这八项改革不会同时展开，而是在5-10年期间分步实施。也不会完全按照上述顺序推行，而是哪一项改革的条件成熟了就推出哪一项改革，有的如出口退税制度的改革已经改了，有的即将推出，有的则还要过若干年，关键要看客观条件是否成熟。

　　高培勇：现在的形势是，我们已经知道该做什么了，就是在等时间，因为有一个配套的问题。至于改革的推进顺序，我认为要看哪方面的矛盾最尖锐、最迫切，看主要矛盾在哪里。作为完善社会主义市场经济的重要部分来勾画，改革的进程起码要推进到本世纪的前二十年。

　　根据当前具备的条件和税改的轻重缓急程度，我认为新一轮税制改革步骤可分为四个阶段：第一阶段是增值税转型改革和农村税费改革。第二阶段的改革有三个内容：一是统一企业所得税，实现各种所有制的统一和实施法人所得税；二是个人所得税改革，在全国范围内会采取先分类、后综合，先扣缴、后申报，先城镇、后农村的步骤；三是彻底废止旧农业税，将农村税制安排纳入全国统一税收体系。第三个阶段是开征社会保障税和燃油税，这个阶段也是采取先城镇、后农村的步骤。第四个阶段是开征遗产税。步骤是先建立财产登记制度和个人信用制度，后开征税收。总体上，新一轮的税改会采取成熟一个、推出一个的结构性改革的思路，将上述改革方案放在一个统一的盘子里，统一筹划，逐步推进。

　　三方面的约束

　　新一轮税制改革主要受到三个方面的约束，即税收收入变动的约束、利益结构的约束、政府职能界定的约束。它不可能单枪匹马地推进，需要一系列的配套措施。

　　记者：目前新一轮税制改革的进展程度如何？

　　高培勇：事实上，新一轮税制改革已经启动，它的标志就是出口退税的改革。现在增值税转型的改革已经在酝酿启动，估计在明年年初将先在东北老工业基地试点，一旦东北老工业区的试点基本顺利，就意味着很快会在全国推广，因为增值税是一个链条，抵扣必须在全国进行。

　　倪红日：统一内外资企业车船使用税的方案已经开始征求意见。增值税转型的政策也已经开始逐步实行，但限定在一定的范围内，对东北老工业基地率先实行消费型增值税，允许在装备制造、汽车制造、农产品加工、高新技术产业等行业，对新增的固定资产设备实行进项税额抵扣，因此而减少的财政收入，以中央财政的转移支付来弥补。然后根据条件，再对其他的老工业基地逐步扩大范围。至于统一内外资企业所得税目前还没有时间表，统一所得税势必要使外资企业税率提高，还要综合考虑国际形势等多重因素。

　　记者：税制改革是一项复杂的系统工程，它会面临着哪些外部条件的约束？

　　高培勇：我国新一轮税制改革主要受到三个方面的约束，即税收收入变动的约束、利益结构的约束、政府职能界定的约束。它不可能单枪匹马地推进，需要一系列的配套措施。

　　其实，增值税转型改革的呼声由来已久，之所以一直没有实行，主要是财政收入的约束，即防止税收收入大幅下降是重要原因。因此这就需要其它税种如个人所得税、遗产税、赠与税等税种收入的增加予补充。而政府的增税政策必须综合考虑对私人部门的政治、经济、社会方面的影响，慎重评价。

　　另外，还受到现存利益结构的约束，包括中央政府和地方政府之间的利益分割，以及税制改革涉及到的部门之间的利益分割。

　　倪红日：统一企业所得税何时出台，国内宏观形势和国际形势有密切关系的。个人所得税的实行需要一定的外部条件，比如要建立税务部门对个人各项所得的信息收集系统，还要和银行系统相打通。外部条件如果不具备，税制改革就无法推行。另外一个重要内容是已推行的出口退税的改革。这一改革实行后，目前方案的效果究竟如何？会产生什么影响?这一制度是未来的目标模式还是缓兵之计？将来它要和国际接轨还是继续维持现状？这些问题都需要继续跟踪研究。

　　我们要积极研究推进税制改革的具体方案，这需要进行大量量化的研究和调查。比如统一所得税需要什么样的条件？税率多高合适？对财政收入有什么样的影响？对外资有什么影响？这些都必须要进行深入细致的研究。    

　　全面铺开的可能性不大

　　税制改革要选择一个较佳的出台时机，如何看待税制改革的出台时机？是不是收入增长快就是改革出台的好时机？选择一个好的出台时机无疑会提高改革的成效，但时机的选择和把握是一个难度颇大的事情。

　　记者：启动这一轮改革的时机是否已经成熟？能否说当前启动税改“正逢良机”？

　　高培勇：说新一轮税改正逢良机，我认为有三个理由。

　　首先，作为重要战略机遇期的重大改革事项，启动新一轮税制改革正当其时。十六大提出了全面建设小康社会的战略目标，这些目标，个个同税收运行相连，项项与税制格局接壤。无论是整体目标，还是单一目标的到位，都离不开税制改革的推动。

　　其次，税改是完善市场经济体制的重点工程。本届政府施政以来一个突出的特点可以用“协调发展”来概括，而协调发展的五个方面，几乎都有赖于新一轮税改的推动，通过税改实现的税制协调布局为前提：没有城乡税制的一体化，不可能有城乡的协调发展；没有区域税收差别待遇的消除，不可能有区域间的协调发展；没有旨在调节收入分配差距、理顺各方面利益关系的税制安排的到位，不可能有经济与社会的协调发展；没有在控制污染、保护自然环境方面发挥重要效能的税制举措的出台，不可能有人与自然的协调发展；没有税收产业政策的合理配置，也不可能有国防建设和经济建设的协调。

　　第三是积极财政政策的重大调整。以往的税制改革千呼万唤不出来的一个重要原因是担心对税收收入的影响。以增值税为例，已经成型、目标在于转换改型的增值税调整方案，按大改、中改、小改三种选择预算，可能要分别付出800、500、300亿元的减收代价，在财政并不宽裕的情况，自然使得决策裹足不前。

　　继续实施积极的财政政策将引入“以改革促增长”的新思路，“拉动内需”与“推动改革”并重。既然如此，在基于推动改革目标而绘制的继续实施积极财政政策的棋盘上，肯定有新一轮税制改革的席位。每年1500亿元左右的增发国债收入，可以调整投向，将推动亟待进行的新一轮税制改革作为投向之一，使前者的运作为后者的顺利出台铺平道路。如果财政收支运作因税制改革而更加困难，也可考虑进一步加大国债发行规模，为税改搭建桥梁。

　　孙钢：我国的税制改革存在着必要性，但并不意味着这一改革马上就要全面铺开。为什么人们所期待的大规模的税制改革并没有出台，我个人认为有几个原因：

　　改革的决策步入了法制化、规范化的轨道  反思以往的税制改革，包括1994年的新税制改革，急于求成的痕迹始终难以避免，未经过充分酝酿或论证就仓促推出，以至改革方案出台后又不得不采取各种修补措施，损害了制度改革的严肃性。因此，对下一步的税制改革进行广泛而深入的论证和准备，尽可能求得人们认识上的一致性是非常必要的，是负责任的表现。

　　同时，还必须考虑相关法律的修改及立法程序的问题。税法只是中国法律体系中的一个组成部分，每一个变动都需要相关法律进行必要的调整，而且考虑到法律的规范层次，这种调整或修订是有先有后的，有时是税法调整在先，其他法律调整在后，而有时则是其他法律调整在先，税法调整在后。

　　还要考虑立法程序  随着市场经济体制的建立和法治化的加强，人民代表大会的审议、批准、监督等职能大大增强，《公路法》的修改经历说明人大不再是“橡皮图章”了，改革方案由少数人关起门来搞是不行的。同时，《立法法》的颁布，要求重大的法律草案必须“三读”后才能通过。这些都要求在制定税制改革方案以及确定改革出台的时机时，必须要把法律程序及所需要的时间考虑进来，以此来确定改革进程的时间表。

　　税制改革要选择一个较佳的出台时机，如何看待税制改革的出台时机？是不是收入增长快就是改革出台的好时机？选择一个好的出台时机无疑会提高改革的成效，但时机的选择和把握是一个难度颇大的事情。

　　改革时机的选择取决于多方面的因素，最主要是看法律制度中的缺陷对经济和社会的影响程度   税收收入的大幅增长并不等同于财政状况的根本好转，相反，这几年财政赤字逐年扩大，财政的压力有增无减。在这种情况下，财政状况是决定税制改革出台时机以及改革内容的一个主要因素。另一方面，尽管我们已经有了一定的设想，但是很难考虑周全，需要时间使入世后出现的新矛盾更充分地暴露。因此更多的人认为，中国税制全面改革的最佳时机，不是在入世之初，而是在加入WTO并运行了一段时间之后。我们应该充分利用WTO规则所给予的过渡期的时机，进一步完善税制改革的各项方案，适时推出。

　　另外，部分改革方案尚没有达成共识，并且增值税的转型目前尚不是最佳时机   从中国税制运行的现状来看，过大的流转税所产生的消极作用日渐突出，因此从税制整体改革的目标来看，应该是逐步降低流转税的比重，加大所得税、财产税等其它税类的比重。增值税的改革与完善应该放在中国整体税制未来走向的基本框架中来考虑，任何脱离基本框架的方案都是经不起时间考验的。

　　因此增值税“转型”并非当务之急，更何况转型的条件尚不成熟。除财政的承受能力外，影响增值税转型的关键因素还在于目前的征管水平和征管能力，因为一旦购进固定资产所含税款可以抵扣，假票真扣、一票多扣的违章违法现象将防不胜防，征管稽核的工作量何止翻番，而目前的征管力量在应对当前的增值税犯罪方面尚显力不从心。