地方税收减免冲动 中央地方博弈考验依法治税

    788家“财务制度比较健全、管理相对较好的重点税源大户”，一年零九个月时间内就有多达250亿元的税款没有上交。

    9月13日国家审计署公布的2004年第4号审计公告，将中国的税收征管部门推到了公众舆论的漩涡之中（相关报道见本报9月20日《250亿税收黑洞税务审计报告直指体制弊病》）。

    审计署组织17个驻地方特派员办事处，在2003年9月至2004年1月间，对17个省？区、市？税源比较集中的35个市？地？税务机关2002年至2003年9月税收征管情况进行了审计调查，重点抽查了788户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流失等情况。

    审计调查显示，788户企业2002年实现税收1173.47亿元，缴纳税款1105.03亿元，少缴税款133.85亿元；2003年1至9月实现税收1037.78亿元，缴纳税款978.82亿元，少缴税款118.94亿元。

    国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员倪红日认为，这份“反映旧有问题”的报告之所以有冲击力，是因为在此之前从未有过一份类似的系统和权威的税务审计报告出台。

    审计风暴中的税务部门

    “我们9月10日就已经给陕西省人民政府打了一个关于这个问题的请示报告，在等消息呢。9月30日前我们还要向国家税务总局汇报整改情况。”陕西省地税局流转税处的王理明女士在电话中对记者说。

    王女士所提到的问题，就是审计署审计公告中点名指出的，“2002年至2003年9月，陕西省财政厅、地税局、国税局等五家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由税法规定的5％税率改按3％的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款277万元。”

    而对于四川省德阳市什邡市地税局征收“过头税”问题，记者致电什邡市地税局，该局综合科的罗明星科长只说原因比较复杂，没有正面回答记者的询问。

    审计署审计公告中提到，2002年，德阳市什邡市地税局根据上级税务机关和当地市政府必须完成所得税任务的要求，多征德阳蓝剑包装股份有限公司企业所得税1549万元，是该企业应缴税款的7.63倍。

    审计署公告中还提到，哈尔滨市地方税务局香坊分局对黑龙江移动通信公司2002年底已申报入库的个人所得税559.7万元，以“误收退税”的名义退库，2003年1月又重新征收入库。对此，哈尔滨市地税局办公室何立波主任告诉本报记者，他们是上周才从省局那里得到审计署的这份意见，目前正在研究处理。“审计署建议我们再重新稽查这件事情。”何立波主任说。

    “审计署审计出的一些问题，其实是为了完成税收任务而做的税收收入上的调整。这种事情在全国还是比较普遍的，但我们还是要努力避免再出现类似的问题。”黑龙江省财税部门一位官员这样告诉记者。

    多征与少征背后的“小九九”

    “审计公告中谈到的税务部门很多不合理的多征或者少征，其实在当地往往都有很多可以说出口的苦衷和理由，地方上是有自己的考虑的。”在地方财税系统工作多年的刘先生这样告诉记者。

    审计报告显示，税务部门为了完成年度税收计划或者迫于地方政府压力，“人为调节税收进度”，主要手段为“控制入库量”和“虚增过头税”，后者主要出现在经济欠发达地区。

    “这往往是地方税收收入调节的需要，是由于税收收入的计划管理造成的。”这位人士分析说，在经济欠发达地区，要想每年保证税收增长往往比较困难，但是上级下达的税收计划又不能不完成。“比如，当年应该完成110万税收任务，但是到当年12月28日了才只完成100万，还差10万。当年的税已经征完了，怎么办？只好提前把下一年的征收上来，造成寅吃卯粮。”

    与之相反，在东南沿海的发达地区，由于经济发展比较快，税收任务相对就比较好完成。但在这些地方又容易发生另外一种情况，即审计署公告中所说的，“人为控制税收入库进度，将税源留在企业”。审计署所审计的788户企业中有364户存在此类问题，占总数将近一半。

    对于这种现象，中国税务学会副会长、人民大学财政与金融学院教授安体富分析指出，在这些地方，当年既定任务完成后，地方上一般会考虑当年不再征收，有时会转到下一年征收。这样做，对本地经济有好处，可以“藏富于民”，有利于当地企业的发展。有时候，少收税，但可以通过费的形式把钱征收上来，直接归地方政府支配。

    “一些地方税务部门也有顾虑：如果今年超额征收税款，将会导致明年的税收基数增加，完成明年征收计划将会面对更大的困难。”安体富教授还分析说。

    按照税收征管的惯例，每年的征税指标分别由国家税务总局和地方税务局制定，制定依据主要是当地前一年的征税基数以及地区经济发展情况。“但是在税务系统当中，数据只能作为统计所用，而不能作为计划所用，指标本身就是不合理的存在。”国务院发展研究中心倪红日研究员说。

    在中国社科院财政与贸易研究所研究员何振一看来，无论是少征还是虚征，这些情况其实恰恰表明了导致税收黑洞的根本原因还是“体制问题”。正是由于税收征管体制改革不到位，利益机制当中计划与考核联系过于紧密，导致了目前的征税现状仍然处于“计划征税”，而非所倡导的“依法征税”。

    国家审计署的公告也指出，目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，但计划与实际往往存在较大出入，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税。

    为此，公告建议国家税务总局进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节税收入库进度现象的发生。

    地方税收减免冲动

    地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题同样引人注目。在国家审计署调查的35个市？地？中，有19个市？地？存在这类问题。调查的788户企业中有46户？占5.83％？享受地方政府越权批准的各类减免税政策。

    报告显示，2002年，杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服务企业的所得税优惠政策扩大到21户非劳动就业服务企业，减免所得税1714.35万元。

    同时，审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定，自行制定税收返还政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2002年返还蒙牛乳业股份公司税款就达4900多万元。

    安体富教授认为，税收竞争的普遍存在和日渐激烈是造成上述问题的重要原因。“各地各级政府纷纷争取税源，努力争取把国外企业和其他省市的企业，通过税收优惠，引到本地区。”

    中央财经大学刘桓教授也指出，严格来说，在中国，地方上是没有税收减免权的。减免税的权力基本上是在中央，省里在执行中也要按照中央的统一政策。

    “全国有统一的财政预算，而目前有很多税收是中央和地方共享的。地方如果给企业让利、减税的话，等于是拿中央的钱给地方请了客。这种情况存在了很多年，它实际上直接涉及到中央与地方的关系。”刘桓说。

    对于地方政府越权税收减免的问题，中央曾多次下文进行检查和整顿。从前些年的《对越权减免税进行认真处理的通知》、《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》等文件，到今年年初国家税务总局发布《关于清理检查开发区税收优惠政策问题的通知》，财政和税务部门一直在努力纠正着目前这样一些地方政府的违规行为。

    国家审计署近年来也在加强对税收减免方面的审计力度。2001年，审计署查出税务部门违规缓征税款63.26亿元，违反规定减免税27.61元，应征未征、少征税款33.99亿元，混淆税收征管范围和入库级次17.75亿元。

    在安体富教授看来，地方政府的这种做法，也是一种成本与利益权衡的结果。政府大力引进外资，是地方政府政绩的一个重要方面。虽然财政倒贴，看上去是政府吃亏了，但是把企业引进来后，对解决地区就业和带动其他企业的发展都是有好处的。地方政府是算总帐。

    “这种做法，不仅影响税收征收和增长，更严重的是，会把整个税法搞乱的。但是他们从地方利益的角度出发，能这么做就这么做。”安体富教授说。

    而刘桓教授认为，要想解决这种税收上的地方保护主义问题，从根本上讲，应该在充分调研的基础上给地方一定的自主权，从立法的角度看，应当给地方一定的立法权。

    “目前我们的财政体系，还是有些过于集中了。中国这么大，地区间差异那么大，如果完全采用统一政策就难免顾此失彼。”刘桓教授说，应该允许地方政府有自主灵活的政策去处置，关键的是去规范它。

    不过他同时也谈到，在体制没有改变之前，应该树立全国一盘棋的想法，减免的口子不能随便开。