探索财税体制改革创新之路 推动西部地区大开发

　　随着改革开放的深入和西部大开发的实施，陕西这块热土呈现出勃勃生机，经济发展明显加快，社会事业全面进步，财政收入稳定增长，人民生活水平不断提高。 1994年至2004年，全省地方生产总值年均增长9.6％，财政收入年均增长17.4％，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长 10.8％和8.8％。但是，受历史、自然等多种因素的长期影响，陕西经济社会发展中还存在一些突出的矛盾和问题。主要是经济总量偏小，产业结构、所有制结构不尽合理；城乡之间、区域之间发展很不平衡；财政保障能力低下，县乡财政普遍困难。这些问题，影响着陕西的和谐与发展，亟待通过体制创新加以解决。

　　经过十多年的财税体制改革探索，我们体会到，财税体制创新是中国改革必须逾越的重要一步，应该总体设计，分步实施，处理好“四个关系”：一是处理好“吃饭”与“建设”的关系，确保基层政权的稳定和巩固。陕西的南北中，经济发展的不平衡带来了地区间财力的较大差异。中心城市在“吃饭”之余尚有一定财力用于公共建设，而南北边远乡镇，编内公务人员基本工资、办公和医疗经费等仍有缺口。根据“一要吃饭，二是建设”的原则，省政府适度加大了地区间的财务转移，以逐步做到贫困县的基层政权“有饭吃、能干活”。二是处理好财政与经济的关系，在服务经济中做大收入这块“蛋糕”。对于陕西这样西部欠发达的“吃饭”财政的省份，饭后节余的细钱如何花？例如，公共建设中用于基础设施的投入和用于教育、医卫等的投入比例如何把握；面临全球竞争，对地区经济结构调整和产业升级要不要引导扶持；国企改革改制的成本，尤其是国企职工转换身份的补偿能不能“买单”，等等。这些问题往往困扰着财政支出的结构。从长远的观点看，为了能逐步摆脱贫困，走向小康，财政必须服务经济，引领社会致力于改善生存环境和投资环境。只有做大做强经济这块“蛋糕”，分得更多的收入这块“蛋糕”，才能更好地贯彻执政为民的要求，反哺贫困地区和弱势群体。三是处理好财权与事权的关系，激励基层政府推动区域经济发展。目前，基层政府按照《组织法》所赋予的事权，与其财权不对称，更难以在推进区域经济发展，诸如改善环境，提倡诚信，改进服务等方面有所作为。如果基层政府从其社会存在出发，认为自己做大“蛋糕”所得不如从别人那儿分享一块，那么这种“开拓新财源，不如等靠要”的社会存在就迫切需要进行改革和创新了。有鉴于此，陕西每年集中新增地方财力，推行财政收支的“两保两挂（市县要确保当年工资发放、保证当年财政收支基本平衡，省对市县的奖励资金与其财政收入增幅挂钩、与财政收支平衡挂钩）”，奖励做大“蛋糕” 的市县。四是处理好开发与保护的关系，建设节约型社会，实现可持续发展。陕西能源丰富，但禀赋条件差，开发对生态的破坏严重。因此，财政收入的“蛋糕”不能光讲大，更要讲好。要通过财税政策调节，提高矿藏采收率，加大安全保护和环境治理投入，严防急功近利。对于那些污染环境的所谓“五小工业”，不能以罚代治，要尽快制定行业技术标准，依法关闭。把那些非绿色的“面粉”、“鸡蛋”，从做“蛋糕”的原料中剔除出去。

　　综上所述，10年分税制改革功不可没，但财政体制创新完善的任务依然十分艰巨，特别是2002年一些地方税调整为共享税，中央财政加大对西部省份转移支付力度之后，一方面西部基层政府的财力拮据状况有所缓解，另一方面也出现了许多新的情况和问题。许多基层财税工作人员对财政体制改革创新的方向感到迷茫，究竟是否仍坚持分税制的取向，是否要实现“一级政府、一级事权、一级财权”的初衷。在此，结合陕西实际，提两点建议：

　　一是赋予省级政府适度的税政权。目前，税政高度集中中央，省政府仅对部分税种在条例内的减免条款具有审查权，难以对经济活动作出积极的调节。例如，依据省情制定资源保护和结构调整的政策；依据贫困县乡财力入不敷出的实际，适当开征地方主税种，等等。建议按地方国民收入一定比例，允许省级通过立法，赋予适度的税政权，以分类指导区域经济，实现中央赋予的事权。

　　二是通过财税政策和价格机制，使经济结构由“资源东送”向“产业西移”转化。目前，大量不可再生的煤、油、气等矿产初级品东送南下，既多占耕地，污染空气，又造成税收和就业机会转移，使西部少数可以发展的特色产业难以启动，更使采后废墟无钱治理。西部大开发不仅要靠东部的加快发展和加大转移支付，更要靠自己的艰苦奋斗，走出一条新型的工业化路子。建议让价格信号反映供求，产业的配置更多依靠市场机制，行政权力的项目审批服务于产业西移，把一部分耗能耗材工业、一部分劳动密集产业布局于西部，使东部腾出更多的财力、精力研发高端产品，加大国际市场开拓力度，实现东西双赢。