隐性负担暴露 农业税改革遭遇“倒逼效应”

　　新一期的《瞭望》刊文称，免征农业税后，尽管农民政策性负担减下来了，可一些隐性负担随之暴露。乡村债务成因复杂，债务问题正引发一系列不稳定因素。农业税改革后暴露出的乡村债务等深层次问题，正在对农村体制改革形成“倒逼效应”。

　　农债猛如虎

　　“抚顺镇正在迎来一个讨债高峰。我一年接到的法院传票不下50份，至少也得拿出50天到法院应诉。”吉林省洮南市抚顺镇党委书记徐德福一脸无奈地说。吉林省免征农业税试点以来，这位“九品芝麻官”想不到自己竟成了“杨白老”，到处被逼债。

　　免征农业税后，尽管农民政策性负担减下来了，可一些隐性负担随之暴露：有培训费、材料费、防疫费、村级招待费、地图款、新楼建成赞助费等20余种。农安县畜牧中心站有一年向全县农民收取畜禽防疫费80余万元，加价35万元，加价款除购买疫苗和器械外，主要用于畜牧站人员工资、办公楼取暖费、电话费、报刊费、招待费等。吉林省蛟河市庆岭镇杨木沟村因修“村村通”公路负债581万元，人均7120元，仅此一项就远远超过了税费改革前的农民负担水平。

　　在徐德福看来，免税免不了农村的历史欠账，更免不掉农村的隐性负担。吉林省许多农村干部认为，农业税的减免，让农村乡村债务和隐性负担等深层次问题充分暴露了出来，农村债务问题现在成了免征农业税后暴露的头等难题。

　　吉林省有关部门获悉，免征农业税后调查发现，到2004年末，全省乡均债务758万元，村均负债120.7万元。在4个试点单位，乡均债务加上无效债权，实际负债总额982.5万元。

　　一位官员介绍，乡村债务成因复杂，包括兴办学校、修路等公益事业拖欠贷款形成的历史陈欠，发展乡镇集体经济形成的债务，“政绩工程”和“形象工程”形成的债务等等。而且，债务问题正引发一系列不稳定因素。

　　他说，“免征农业税后，一些债权人纷纷向乡镇、村集体讨债，有的地方甚至把供养五保户、敬老院、优抚资金和对村级转移支付资金，判决执行给债权人。”因还不起债务，长春市双阳区曾经有28名村委会主任被司法机关处罚。公主岭市一些村为了不影响正常工作，专门选出一人应付讨债官司，接受司法机关处罚，农村称之为“扛蹲”。吉林省洮南市一些农村一到过年，村干部全部回避，有的村委会主任只留一份辞职报告应付讨债人。

　　为此，前不久召开的吉林省免征农业税改革试点工作会议提出，今后将通过清收债权、盘活资产、建立偿债基金以及国家扶持几个方面，对于陈欠提出“一债一策”的化解方法，探索化解乡村债务的有效方法。比如对于乡村两级所欠贷款，吉林省要求在清理核定、完善手续基础上，本着双方共赢和盘活呆滞贷款的办法，不计复息，不计罚息，按人民银行规定的基准贷款利率计息。

　　但那位官员说，这些措施虽然有利于解决农债等农业税引发的问题，而且也已经初现效果。但仍然属于应急，缺乏稳固的制度基础，并非减轻农民负担的长效机制。

　　逼出“三配套”

　　为尽快缓解由免征农业税所引发的一系列深层次问题，去年冬天以来，吉林省在公主岭市、洮南市、长春市双阳区、敦化市四个县级单位，开展了以改革乡镇机构、改革县乡财政管理体制、改革农村义务教育管理体制为主要内容的免征农业税“三配套”改革试点工作。

　　据吉林省农村税费改革试点工作领导小组负责人介绍，乡镇机构改革目的是优化乡镇布局，转变政府职能，合理设置乡镇机构。吉林省要求能撤并的乡镇尽量撤并，撤并比例不低于30%，乡镇平均人口一般不低于2.5万人。

　　乡镇党政机构原则上设立“三室一所”：即党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。各地不得擅自改变或加挂牌子。乡镇事业单位机构原则上设置两个服务中心和若干站所，两个服务中心即农村经济管理服务中心、畜禽防疫服务中心。乡镇服务中心和站所实行双重管理、以县主管部门管理为主的体制，乡镇不再设立自收自支的事业单位。而法院、公安及司法等部门，可由上级向乡镇派驻机构。

　　在县乡财政管理体制改革方面，吉林省将健全公共财政制度，原来由“三提五统”承担的农村社会事业经费纳入县乡财政，打足预算，不留缺口。同时，改革县乡财政管理方式，实行“省直管县”、“乡财县管乡用”的办法。合理划分事权财权，将农村义务教育经费、乡镇道路建设费、农民大病救助资金列入县级财政支出范围，农村计划生育、优抚、敬老院费用和散养五保户供养费列入乡镇财政支出。改革还明确县乡财政支出责任，凡属县级政府承担的财政支出，同级财政要积极筹措自给予以保障，不以任何形式转嫁给乡镇。

　　在推进农村义务教育管理体制改革方面，吉林省在试点单位巩固和完善以县为主的农村义务教育管理体制，优化教育资源，严格教职工编制管理，适度撤并中小学校。在公主岭市和洮南市，乡村不少中小学教职工还实施了全员聘用制。

　　据吉林省人大农业与农村委员会调查，目前三项改革都在积极推进。在乡镇机制改革方面，到今年春天，四个试点单位的乡镇总数由原来的86个减少到60个，撤并比例达30%；乡镇内设行政机构由228个减少到了149个，事业单位由706个减少到了478个。

　　农官自我转变

　　精兵简政，但乡村干部的事不是少了，而是多了。特别是，吉林省免征农业税和配套措施实行以来，一些基层乡村干部在经历了痛苦的调整期后，也逼迫着自己转变心态，逐步走出过去“要钱要粮干部”的工作模式。

　　公主岭市农委主任刘明富介绍，“现在干部主动下基层，主要做三项工作：一是研究稳定问题，化解矛盾；二是帮助农民研究农畜产品销路；三是帮助农户提供技术服务和信息咨询。”朝阳坡镇副镇长宁少勇形象地说，村屯干部是“赤脚医”，小毛病不出村屯就地解决；包村干部是“主治医”，处理村屯干部解决不了的问题；乡镇党委书记及副书记是“专家门诊”，专门“会诊”一些大问题。

　　从习惯管理到学会服务与引导，也正在成为越来越多乡镇干部的选择。大安市太山镇进步村党支部书记靠养殖梅花鹿获得经济效益后，镇长秦国宝挨村宣传这位村干部，鼓励农民到养殖场参观。在秦国宝眼中，乡镇干部需要有所为有所不为，对农民不搞行政手段逼迫，而要典型引导，提供政策与信息，规范市场秩序，把决定权让给农民。

　　吉林省农委副主任陈巳说，年初农委下乡搞调研时，发现许多乡镇干部在免征农业税后无事可做，现在看来要做的事情还很多，只不过以前做了许多不应该做的事。这种错位在免征农业税后曾困扰了不少干部。免税之后的农村基层组织面临职能和工作方式创新的问题。

　　长春市农委主任刘芝歧补充说，过去干部认为“管住”农村和农民，把税费收上来就是政绩，实际上带领农民致富、服务广大农户才是乡村干部真正的职责所在，免征农业税的新形势逼着乡村干部实现自己工作职能的“归位”。

　　“一事一议”仍需制度“护驾”

　　尽管免征农业税配套改革试点为全面深化改革提供了丰富的经验，但记者在采访中注意到，诸如“一事一议”等基层民主建设以及其他一些方面，问题的苗头也正开始显现。

　　“一事一议”主要是为了应对免征农业税后农村公益事业发展的问题。基层干部反映，“一事一议”往往到农村变了味，有事难议。伊通县农办副主任幺乃玉称，现在农民组织起来非常难，除发直补款时人能来齐，其余时间连会都开不起来。而且议事扯皮，最终形不成规定的过半或2／3以上同意的意见，导致反复议而不决。今年伊通突发性降雨多，西苇镇一些村屯十几个桥涵和道路被冲坏，修复事宜反复议不成，导致一些农作物烂在地里，销不出去。

　　公主岭市南崴子街道长兴村党支部书记马海说，免征农业税后，原来乡村承担的公益事业失去了财力保障，修路、修桥、植树造林、校舍的维护等基础设施建设基本陷于停滞状态，而“一事一议”筹资筹劳的办法难以施行。

　　在他看来，一方面应该采取谁投资、谁受益的原则，鼓励企业或个人投资办公益事业；另一方面“一事一议”应该有法可依，使之逐步走上法制化轨道。农安县万金塔乡娄家村农民王彦彬对此表示赞同，“在农民意识不够、相关法规没有约束的时候，国家应该完善一个农村免税后的议事机制。”