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专家称征收个税重在增收 调节收入功能十分有限

2005-10-7 8:27 《财经》杂志 【 】【打印】【我要纠错
  个税改革未来

  -安体富、王建凡、孙钢、倪红日、徐铿五人谈

  《财经》主持人语

  在各项税制改革中,个人所得税法的修订最受公众关注,原因即在于个税变法事关民生,民间要求个税改革的呼声日强;但究竟如何改革,方方面面各执己见,使得此项改革格外体现不同方向的利益诉求,难以获得共识并付诸操作。

  9月27日,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法工委,就个税问题举行立法听证会。这是立法听证制度实行以来,全国人大常委会立法中举行的首次听证会。从听证会的内容看,争议集中于以下几点:将工薪所得减除费用标准提高到1500元是否合适?要求高收入者自行申报是否可行?确定减除标准是全国“一刀切”还是按地区区别对待?是否应考虑家庭供养因素和通货膨胀因素?个税课税模式是应该采用分类计征还是综合与分类计征?等等。

  上升到理论上,种种争议又指向一个原则问题,即开征个税的首要目标到底是增加财政收入,还是发挥个税对收入的调节作用,以缩小贫富差距和缓和社会矛盾?

  个人所得税法制定于1980年,1993年和1999年曾两次修订。尽管如此,由于个税法与现实的脱节,其修订的滞后和力度偏弱屡屡为社会舆论所诟病。显然,这样一项与百姓利益直接相关的改革,具体的方案、操作的可行、时机的选择,都需要充分论证。

  为此,《财经》论衡专栏特邀五位专家,共同探讨个税调整的未来之变。他们是:中国人民大学财政金融学院教授安体富、财政部税政司副司长王建凡、国务院发展研究中心宏观经济部研究员倪红日、财政部科研所税收政策研究室研究员孙钢、国际货币基金组织财政事务局顾问徐铿。

  从专家们的谈话可以看出,科学的、公平与效率兼顾的个人所得税法,是全社会的共同期待;个人所得税改革十分复杂,不可能一蹴而就,也许不可能靠单项改革就可完成;应该形成一个由个人所得税、财产税、社会保障税组成的个人收入综合调节体系,从多方面、多环节对个人收入予以调节。

  专家们的对话还给我们这样一个启示:对个税改革这样一个社会经济话题,除了关注民生的切身感受,还应该保持理性和审慎,需要关注个税法调整背后的制度含义:公民缴税与政府提供公共产品和公共服务是什么样的关系?如何进行相应的政治体制改革,以税制来厘清公民与国家的关系?

  朝向这个方向的改革,任重道远。

  1500元减除标准之辩

  《财经》:个税修正案最为核心的争议,是工薪所得减除费用标准问题。现在初步确定此标准为1500元,许多人认为仍然偏低,对此各位有何看法?

  王建凡:这次个税修正案提出两项修改,一是对工薪所得费用减除标准由800元提高到1500元,主要是减轻中低收入阶层的个人所得税负担;二是适当扩大自行申报的范围。对要求自行申报的高收入者范围,议案希望人大能授权国务院,以便国务院根据收入变化适时调整。加强对高收入者的征管,体现个人所得税“量能负担”的原则。通过税收的调节措施,来调节社会财富、收入分配的问题。

  调整费用减除标准的主要依据,首先是与社会经济发展水平相适应,考虑城镇居民的基本生活费用。1500元是平衡了全社会所有人工薪收入普遍水平和平均负担,平均负担是按赡养系数1:1.91来推算全国的水平,体现了城镇家庭的一般水平。其次,体现对居民基本生活支出不征税的原则,就是基本生活费用支出排除在税收之外,允许有合理的扣除。先进的税制对所得综合征收,对居民家庭的实际生活开支实行据实扣除,我们暂时还做不到,但这是发展方向。第三,考虑了与教育、医疗、住房等制度改革的衔接。第四,具有一定的前瞻性,把今后几年的生活费用增长因素也考虑进去了。

  确定标准要与居民生活水平和纳税能力相适应,也要考虑财政的负担能力。减得太多,对中西部地区的财政转移就减少了,降低了公共财政消除地区间不平衡的转移支付能力。

  目前,1500元的标准比较符合中国的国情。应该说政府在制定这个政策时,考虑了各方面情况,是一个合理的选择。

  徐铿:两年前,我们给财政部写过一个很详细的报告,对于减除费用标准,报告建议从800元提高到1300元-1400元左右。目前800元的扣除标准的确太低,现在提高是正确的。

  1500元的扣除标准是不是合理?可以从许多不同的角度来看。其中一个角度,1987年个人所得调节税出台时,当时的减除费用标准差不多是 400元-460元;从1987年到现在,按物价增长进行调整,这个数差不多也就是1500元左右。也就是现在的扣除标准保持了1987年原来的价值。

  倪红日:1500元扣除额标准,虽然提高了不少,但大家的意见并不一致,有人认为偏低、有人认为合适。现在的减除费用标准是按个人工薪所得确定的,但家庭赡养人口不同,减除标准对家庭的影响也不同。如只有一人就业的三口之家,减除1500元,每个人是500元费用减除;而一个三人就业的三口之家,每人减除费用就是1500元。

  在成熟市场经济国家,是按家庭赡养人口来计算扣除额,这比较公平,但这种方法对征管条件、个人申报、纳税人素质的要求比较高。中国现在达不到这个要求,只好根据生活费用的提高,相应提高扣除额。很难简单说应该提高多少才合适。现在社会上收入差距较大,又不是按赡养人口计算扣除,所以有各种不同的意见。

  孙钢:这次提高扣除额对大家都是一件好事,但大家还不满意。原因是这几年居民收入差距拉大,大家心理不平衡的感觉越来越强烈。

  此外,有两个因素导致这种情绪越来越强烈,一是媒体报道的误导,如“个税65%来源于工薪阶层”、“个人所得税是劫贫济富”、“起征点25年不变”等。此外,政府部门没有做充分的解释和宣传。比如每年的政府预算报告,只公布一个总数,2004年个人所得税收入是1737多亿元,但是这些收入是什么结构?工薪所得缴纳的个税,来自5%-45%各税率档次分别有多少人交?各交了多少?如果政府把这些问题清清楚楚告诉公众,很多事情就不用解释。问题是这些数据拿不出来。

  我认为费用减除标准应提高到1600元。因为广州现在的标准就已经是1600元了。这项改革应该是使所有人受益,而不应该出现一部分人不但不受益,反而增加税负的情况,否则很难让这些人接受的。这些年广州的自行调整不能说完全不合法,因为税法规定一部分补贴可以免税,但没有明确哪些补贴可以免税,一些地方就是钻了这个空子。

  减除标准应该全国统一。若允许各地浮动,貌似有理,但是第一,会造成同样的收入在不同的地方纳税不同,加大税收的不公平;第二,在当前人才竞争的时代,哪个地方减除标准低,人才就会离开那个地方,造成人才流失。因此,如果允许各地浮动,各地恐怕都竞相向高限浮动,最后的结果还是处于同一水平,形成结果的“一刀切”。

  安体富:减除费用标准到底多高合适,由个税的定位决定,就是把它定位为富人税还是大众税。现在中国个税正处在富人税向大众税过渡的阶段。 1993年定位800元的标准,工薪达到标准的只有1%左右,2002年上升到52%左右。随着经济发展,居民收入水平提高,纳税人越来越多是正常的。居民个人所得税正在向大众税过渡,不能再回到富人税。

  调整减除标准需要考虑什么因素?一是工资和物价水平的变动;二是居民的基本生活消费支出水平,扣除额应该考虑基本消费支出水平,不能扣除全部消费支出;三是考虑各项改革带来的居民支出的增加,包括保险、养老、医疗、教育、住房;四是考虑财政的承受能力。

  从全国来看,我认为目前定的1500元扣除额大体上合适,但对发达地区肯定是低了,比如深圳、广州已经是1600元了。建议原则上定在1500 元,不“一刀切”。一个办法是可以再提高一些,到1800元-2000元;再一个办法是规定20%-30%的浮动,给地方一些灵活性。

  《财经》:目前条件下,工薪阶层对个税的贡献是不是过大?

  王建凡:有人认为工薪阶层对个人税贡献比较大,实际上,个税收入与城镇居民收入工薪所得占的比重是相匹配的。2004年中国城镇居民可支配收入中76%来源于工薪,个税收入中,工薪所得缴纳的税收占全部个税的50%左右。相对于76%的收入来源,这应该说是合理的。

  从纳税面角度看,以2004年全国城镇居民收入比较,按800元的扣除标准,有60%的工薪阶层需要缴纳个人所得税,调整为1500元以后,纳税面降低了一半,只达到了30%左右。

  但个人所得税不是纳税面越窄、越低、扣除越高就越好。个人所得税应对国民普遍征收。就税收公平来说,没有一个国家把个人所得税定位在富人身上,纳税面都较宽。俄罗斯单是一税制,基本扣除为400多卢布,非常低,其他单项扣除加起来不过2000-3000卢布,相对平均8000—10000卢布的工资,工薪阶层几乎都在纳税范围之内。

  一个社会不可能完全平均,肯定会存在高收入、中收入、低收入,现在低收入比重过大,城镇人口的收入水平作为这次改革的一个参照点,农村人口短期内还不能触及到。中产阶级毫无疑问在征税范围内,但对其税负要确定一个合理水平,不管税制怎样改,税负都不能过高。

  应当简化级距与税率

  《财经》:在调整费用减除标准的同时,为什么没有同时改革级距和税率?

  王建凡:调整级距和边际税率涉及税制改革的总体安排,这两项改革在以后会相对优先考虑。自1994年税制改革后,现在又面临着第二轮综合的税制改革。税制改革应该总体设计,个人所得税级距或降低税率,最终对收入和调控目标有直接和间接的影响,不能仅就单项税种来考虑。这是改革的方向。

  现在个人所得税级数过多,级距过小,边际税率偏高。今后要调整简化级距和边际税率。级距定到一个什么水平,各个国家不一样。需要准确把握一个国家收入结构的基础,确定什么人适用什么样的税率水平。

  在改革级距和边际税率时也要综合考虑公平与效率,世界税制改革也是这个方向,如俄罗斯个税改革实行单一税率,这一税制在世界范围内引起了所得税的革命。

  孙钢:现在45%的最高边际税率确实过高。税率过高会增强人们的逃税动机,实践中它的作用也有限,很少能被用上,因此我们一直主张把45%的税率降下来。

  如果这次能把税率的改革配合上,可能效果更好一些。但税率和级距的改革思路与税制模式的选择密切相关,不同的模式下改革思路是不同的。

  安体富:现在的九级显然是多了,建议减到五级,最高边际税率降到35%.

  征管制度改革能否同步进行

  《财经》:中国个税改革的目标是实行综合与分类相结合的税制,为何此次改革没有涉及?

  王建凡:中国的个人所得税法与国外还有一些差距,国外所得税有几百年历史,中国只有二十几年。最理想的税制是综合所得税制,但这要取决于现金管理、财产登记、税务系统网络化等制度的建立完善。

  与国外相比,中国个税的九级累进税制级数过多,边际税率过高,要适当调整。一是要有利于征管,二是要有利于公平与效率,形成高收入者积极纳税的机制。

  孙钢:这次没有把实行综合与分类相结合的税制的改革提上议事日程,主要是现在还不具备这个条件。

  最近,国家税务总局颁布了个人所得税管理办法,亮点是建立“四一三”制度。所谓“一”就是建立全国个人信息联网系统。现在这个系统没有连起来,目前个税是交给地税局,但全国地税没有联网,而且地税系统选择的软件也不一样。对一个人在北京和上海取得的两笔收入,目前条件下无法合起来。因此现在要求大家去申报,申报以后是一些孤立的信息点,无法把它作为一个信息源来处理。

  个人所得税申报需要一个统一的税号,目前身份证号还不具备作为税号的条件,因为15位的居民身份证号出现了重码,正在向“二代”身份证过渡,北京今年可以完成,而全国都以身份证号为纳税号这一制度,至少在两年以后才能够操作。调整扣除额只是第一步,下一步改革应该很快接续上。

  安体富:我感到很奇怪,十六届三中全会对个人所得税改革的提法,就是要综合与分类相结合。这是最重要的,但这次没有进行。其实,要调节收入差距,实行综合与分类结合是很重要的。

  我认为现在基本具备了综合与分类结合征收的条件。

  一是应普遍采取永久惟一的个人税号。可以用个人身份证号,凡是对个人进行支付的单位,都应该先取得税号,然后才能支付和财务会计处理,做到这一点不难;二是收入完全货币化,现在许多实物分配,比如实物福利、奖励及有价证券等收入,必须货币化;三是现金管理,因为税收流失主要是用现金太多,西方也有这个问题,主要是自由职业者,大额支付都是通过银行结算,广泛推广信用卡进行消费;四是银行、税务、财政、工商、海关等部门实行联网,信息共享。

  目前国税、地税没有联网,信息化按部门分别执行,导致信息又不能共享,浪费严重。现在能不能实行分类与综合征收,主要在于政府要不要作为、能不能作为。

  改革的难度很大,不在于技术不行或是条件不具备,在于利益集团问题,也有政府决心的问题。如果实行综合与分类征收,税基透明了,个人所得税收入会成倍翻番,调节贫富差距问题不就解决了吗?

  王建凡:征管是一个技术条件,能做到还不够,要普遍做到才可以。我们现在的申报和其他国家是不一样的,只是要求对收入申报,不要求你支出所有问题都申报,申报是起了一个补充的作用,把代扣代缴漏掉的收上来。

  综合税制要求全社会有普遍依法纳税的意识,如果综合税制依赖于税收机关征收的模式,税收成本就太高了。

  倪红日:个人所得税征管涉及各个部门,是政府管理范畴。政府管理水平在提高,完善是一个过程,不可能具体到一个时间表,需要整体协调推进,不是哪一个部门就能决定的,协调越好,推进越快,需要政府高层领导。

  《财经》:鉴于中国征管改革难度较大,有没有可能采取单一税等简单的方法筹集财政收入?如实行13%单一税率,再用财政转移支付的方式调节收入分配?

  王建凡:单一税是美国人提出来的,在俄罗斯得到实践。任何改革都有利有弊,单一税也是如此。2001年,俄罗斯改革个人所得税,实行13%的单一税率,改革开始时也有争论,现在接受的人越来越多。俄罗斯改革后实现了税收收入的增长,许多地下收入变成“阳光下的收入”,这一税制鼓励新贵主动去交税,目前相对是利大于弊。

  同样,综合征收、超额累进税制在一些国家也有非常成功的,考虑两种税制的利弊,最后我们会实行一个综合各方面优势的方案。

  筹集收入还是调节分配

  《财经》:个人所得税具有筹集收入和调节分配两项功能,应以哪项职能为主?能否两者兼顾?

  王建凡:筹集收入和调节分配这两项职能,有人认为以筹集收入为主,有人认为以调节分配为主,也有观点认为应该并列。毋庸置疑,税收的功能首先是筹集收入,个人所得税的首要功能是筹集国家财政收入。个人所得税通过实行累进税制,可调节收入分配,但公平和效率是不是完全统一呢?可能制度设计是科学的,但从实际效率来讲,不一定是最有效率的。

  对个人所得税,不能赋予更多调节贫富差距的功能。调节收入与分配确实是一个非常重要的杠杆,但不是全部。

  整个税制设计还可通过财产税、消费税进行调节。通过税收措施调控收入分配要综合考虑,应把个税放在合适的位置,不要寄望它太多承受不了的作用。

  而且,个人所得税对收入分配的调节功能,不光体现在收入环节,也体现在支出的安排上。中央财政把个税收入的增量全部用于对中西部地区的转移支付,这样有助于缩小中西部与东部的差距。

  徐铿:从国际经验来看,个人所得税调节收入的功能十分有限,尤其是在发展中国家。因为那里大部分高收入者的收入来源不是工薪,而是来源于投资,这部分人逃税办法很多。对于把个人所得税用作调节收入的工具,不要期望太高。

  孙钢:筹集收入和调节分配两项职能是密不可分的。如果没有一定的征收规模和征收面,调节职能无法充分发挥。如果全国只有200人交税,那么他们 “浑身是铁”又能“打多少钉”?而如果不能发挥调节收入的作用,个税就失去了开征的意义,完全可以通过提高增值税和营业税的税率来达到筹集收入的目标。

  安体富:个人所得税对调节收入是很好的税种,现在占财政收入的比重还很有限,但成长性很好。调节收入差距,主要不是用工薪所得税收,而是在工薪之外,即将灰色收入纳入征税范围等。

  有人认为应该开征富人税“劫富济贫”,这种提法不大合适。政府的政策是鼓励人们富裕起来,应该取缔富人的非法收入,这不是征税的问题。目前富人对税收的贡献不够,主要应通过完善税制和加强征管来解决。

  如何调节贫富差距?一是应该以公平为导向,优化调整税制结构。调节收入差距主要还要用直接税,现在个人所得税占税收收入的6.8%,发达国家多达到30%以上。中国个人所得税从1994年的1.4%到2004年的6.8%,所得税增长很快。达不到一定的比重,调节力度就达不到。完善个人收入分配的税收体系,不能光靠一种税。调节收入差距需要一个完整的税收体系。要尽快开征社会保障税、物业税、遗产税等其他税种。

  纳税意识与政府职能转换

  《财经》:要求自行申报纳税,税务机关进行稽查,在税法不完善的情况下,会不会引起选择性、报复性执法?

  王建凡:现在的征管是比较透明的。个人所得税征管办法提出,对600万高收入者要重点监管,这是公开的。每个人都有可能被复核,稽查有时可能是随机的,有时候是依据一定信息来源,和恶意的报复不一定直接挂钩,而且有行政诉讼法保证纳税人权利。

  企业因偷逃税受到惩罚是咎由自取,不管哪个企业,只要你有偷税漏税的行为,政府严查不能说是报复,是加强税收征管。违法了就有随时被查的可能,关键是是否滥用法律。滥用法律是违法。

  倪红日:制度设计上不应该导致这样一个结果,相应的法律制度赋予纳税人一定权利,保护纳税人的合法权益。当然在制度设计上不存在,在实际操作上有可能存在。比如个别税收征管人员,由于某些其他原因,故意冲着那个人去了,这就需要有相应法律保证。

  在税制设计上,重点稽查与普遍稽查没有直接关系。即便在普遍稽核下,如果一个税管人员想报复一个人,也可以做到,和重点稽查没有什么关系。要有相应的法律制度来保护纳税人的合法权利。

  孙钢:这种情况在各个国家都会有,因为个别税务人员自由裁量权过大。目前我国的征管制度、征管法律都还不严密,对同一家企业、同一收入,不同部门去稽查,常常是结果不一样,不同的人有不同的认定。因此,可以说任何一家企业都会被找出纳税方面的问题。

  如果政府要整企业,即使在税收方面找不出问题,也会从其他方面找出问题。这不是一个税收的问题。

  安体富:税务部门每年对某些重点纳税人进行稽查,也是可以的。只要不犯法,就不怕查。现在的问题是纳税人权利与义务不对称。纳税人供养政府、公务员,税法应该是最公开的,纳税人应有知情权、参与权。纳税意识和政治改革、法制建设、制度保证是相连的,纳税人的权利主要靠制度和法律保证。

  《财经》:中国公民的纳税意识不高,和政治体制、财政体制、法制建设之间是一个什么关系?如何提高?中国国家机器的意识是不是也影响了纳税人的热情?

  徐铿:要提高公民的纳税意识,有很多因素,如这个国家是不是一个法治国家?对法律是否重视?大部分发展中国家的纳税意识,普遍没有发达国家强,这不是中国的特殊情况。提高纳税意识要经过比较长的时间,要对纳税人进行教育。

  普遍申报有不同的意义,美国要求每个人都要申报,这种模式对中国不合适。在发展中国家,代扣代缴是主要的工具。代扣代缴如果都扣得准确,申报就不是很重要了。美国的模式很特别,其他国家很少用。

  倪红日:纳税意识强、国家税收流失少是一个过程,一系列因素都会发挥作用,关键是政府从管理型政府向服务型政府转变,为民众服务。现在我们的做法不对,不是人民的公仆,是管理型政府,不是服务型政府。

  这个角色转变了,政府定位准确了,才能逐渐达到纳税人权利与义务对等,才能要求纳税人实现权利的同时履行义务。全社会形成纳税光荣、逃税耻辱的社会风尚,尚需要一个历史过程。