方建中，米易县财政局局长，当地地方财政的“管家”。他介绍说，米易县总人口20万，有汉、回等24个少数民族，其中农业人口16万，是攀西地区第一农业大县，2003年农民人均纯收入2882元。
2003年，全县GDP值135075万元，财政收入10665万元，其中地方财政收入5658万元，同比增长21.8%。应该说，对于一个山区农业县来说，这是一个很不错的数字。但是方“管家”苦笑着对记者说，米易县的地方财政实际上是吃饭财政，约有6100人工资完全靠财政划拨，再加上各种办公开支等，5658万元捉襟见肘。
方“管家”也承认在2003年消化了过去的2000多万元的债务后，当地财政缺口是5000多万元，而今年大概是1亿。因为今年财力紧张，大企业米易糖厂改制、城区建设等都需要大笔资金投入。
观察 农业税用在了哪里
米易县农村税费改革办公室负责人向记者透露，自2002年当地农村实行税费改革以来，已经取得了阶段性成果。同改革前相比，农民负担总额由1703万元减到532万元，减负1171万元，农民人均负担由101.71元减至35.94元，减负65.77元。
在米易2003年的地方财政收入5658万元中，农业税及附加548.55万元，占地方财政总量的9.7%。这笔钱都是谁在用?
方建中讲，乡镇上人员的工资和经费是县财政支出，而农业税及附加的大部分都补贴到了农村:其中乡村办学经费占了大头，为149.09万元，村干部补助63.84万元，社干部补助57.12万元，村办公经费39.9万元，五保户供养43.01万元，计生经费67.61万元，农村军人优待金29.76万元。
另外一个情况是，米易县2003年落实由县财政转移支付的是767.45万元。“这样实际上是，我们收了548.55万元的农业税及附加，但实际为农村支出了767.45万元。”
难题 两大“尾巴”如何割
尽管停征农业税及附加所带来的“缺口”会由上级财政全额转移支付。但是，方建中还是显得很“委屈”。
“省上文件是以2002年为基数的。但是恰恰在2002年我们的农业税征收得最少。”方建中解释:因为2002年7、8月份遭受了自然灾害，全县大多数农户受灾严重，当地政府经过研究免去了214万元农业税。这意味着，上级财政全额转移支付的额度就不包含这214万元，而不是2003年的农业税及附加548.55万元。由此带来的一个后果是，县财政要补差214万元，而且是年年都要补。对于本来就运转艰难的地方财政来说，无疑也是一个棘手问题。
另外一个问题就是“上清下不清”———上面一刀切，下面有遗留问题。米易县包括农业税在内的农民欠费达470万之多。丙谷镇镇长舒洪武介绍说，上面每一个税改文件下来，基层都积极执行。实际上村村历年都有尾欠，为不激化矛盾，已经暂停催交;但是，往年农民没有交的农业税如何割“尾巴”，也是一个很头痛的问题。由此带来的新矛盾是，原来已经交清税费的农户对此极为不满，特别是过去已经交清学校修建和农田水利建设等基础设施集资的农户，有的要求退还;甚至有的农户提出如果老账不收，新的税费就不交。面对这种情况，只有反复解释。希望上面有一个明确的政策来指导。
走进射洪
观察公益事业会否管理缺位长期以来，乡村的公益事业(公路、水利工程、学校等)资金，基本上来自两个部分:农业附加税、村民两工折资款。农业税减免以后，乡村公益事业会否管理缺位?
“完全有可能”，射洪的万林乡政府一位官员告诉记者:“我真担心有些村落又回到一盘散沙的地步，路没法修，水利设施没法管，义务教育陷入窘境。但愿这只是危言耸听。”
鉴于国情，由财政转移支付的乡镇基建基金，大多只落实到乡镇一级，对村级公益事业来说，很难尽数解决“资金饥饿”。在相当长时期里，农民群众仍然是农村公益基建的建设主体、投入主体。同时，含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”观念，使得工程产权不明晰，农民参与管理的意识淡薄，一些村级工程几乎处于失管状态。
以射洪的骨干主渠人民渠为例，其灌溉收费至今依然沿袭以乡统筹、均摊水费的经营管理模式，诸多弊端日益凸显:一是由于均摊水费，吃大锅饭，造成水资源浪费严重。正常稻田每亩四五百方水足够，但有些地方亩用水达到1000方，仍有田地未充分灌溉。二是水资源浪费反过来造成水费负担大。按水田面积分摊，射洪有些地方每亩水费高达100元!以至不少农民放弃使用人民渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，于是，工程运行入不敷出→设施老化陈旧不能维护更新→服务质量下降→效益衰减→农民不满不愿交水费(或维护费)→工程运行难以为继，如此恶性循环。
解决问题的关键在哪里呢?射洪县税改办副主任余致滔认为，一是对乡村公益事业加强行政管理，同时引进公司机制，即行政服务，市场协调;二是国家加大对乡村公益事业的财政转移支付力度。他说:“过去的城乡差别对待政策，已使农民和农业为工业化、城市化作出了巨大牺牲。经济发展到人均GDP超过1000美元的今天，农村公益设施建设仍难以得到来自城市及二、三产业应有的补偿，这是不是另一种暗藏的不公平呢?”
走进三台分析透视乡镇债务难题
统计数据显示，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，当前的乡镇基层债务额超过5000亿元。在四川，据省财政厅税改办人员介绍，乡镇基层债务额超过147.7亿元，乡平469.68万元。专家警告，如果乡镇债务问题不能妥善解决，很可能被人为转嫁到农民头上，出现“减负反弹”现象。
在三台，乡镇累计债务超过5亿元，其所辖的63个乡镇几乎全部负债。其中“三角债”严重，比如村社欠乡镇的税费，乡镇也欠村社的各种补助款;农民欠村上提留，乡镇又欠个人的工程款、工资等;乡镇欠区县税费，区县又欠乡镇工程补助款等。
三台县财政局人士介绍，目前乡镇负债往往具有鲜明的行政性、政策性和公益性，如原农村合作社基金会、供销社股金兑付、交通、农田水利、普九等形成的债务。负债用途本是为了基本建设和维护社会稳定，但现在，显然已超过了乡镇自身的承受能力。因为负债多，个别地方的乡镇干部甚至不愿或不敢上班。
潼川镇一位曾任农经站负责人的官员告诉记者:“农业税减免，基层是很拥护的，但希望国家能考虑到相关的配套政策和改革，尤其是针对乡镇债务的。因为税改虽不会直接增加债务，但可能增加化解现有债务的难度。一般的农民，对政策理解较单纯，听说要免税，可能会连以前的欠款也不交了。”
专家指出，乡镇负债过度是一种体制病，要解决根本问题，必须深化农村各项改革:乡镇财政体制、政府机构与职能、社会事务管理以及国有资产、国有资源等多方改革。同时，发展才是硬道理，加快农业产业化进程，促进农村经济发展，才是化解债务的根本出路。
追踪 四川农业税税率降低细则出台
本报《四川农业税调查》系列报道见报后，引起了读者的强烈反响，连日来读者纷纷来电询问我省农业税降低的具体额度。昨(21)日，省税改办负责人透露，四川省财政厅和四川省地方税务局已经在4月16日联合发出“关于降低农业税税率及下达征收任务的通知”，明确指出，今年我省农业税税率统一降低3个百分点。
该通知称:从2004年1月1日起，我省除《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于转发〈省财政厅、省地税局关于我省民族地区免征农牧业税有关问题的意见〉的通知》确定的57个县(市、区)免征农业税及附加外，农业税税率统一以农村税费改革确定的税率为基础降低3个百分点，即农村税费改革确定的税率为7%的降低为4%，6.5%的降低为3.5%，其它不同税率地区依此类推。农业税附加随正税同步降低，即降为4%的农业税税率及附加率合计执行4.8%，降为3.5%的合计执行4.2%。
该通知还明确表示，农业税税率降低后的征收任务，统一按“农村税费改革确定的计征税额剔除税率降低3%减少的计征税额”的方法测算，税率降低3%减少的计征税额统一按“农村税费改革确定的常年产量乘以3%”的方法测算。
通知称，各地要及时核减退耕还林、灾毁无法复耕等减少耕地的农业税计税面积和计税基数。同时，税率降低后的农业税及附加任务务必以村组为单位张榜公示，公示时间不得少于10天，得到农民认可后及时填发农业税缴税通知书，落实到纳税农户。
专家建言五大问题不容忽视
四川省社会科学院农业经济研究所所长郭晓鸣说，必须清醒地看到，由于税费改革所涉及的利益关系十分复杂，许多应有的配套措施尚未到位，因而不可避免地还存在一系列需要引起高度重视的问题。一是乡镇机构改革和精简人员的矛盾依然尖锐;二是财政转移支付不平衡加大了不发达地区与发达地区之间的差距;三是沉重的乡村负债构成农民负担反弹的重大隐患;四是无钱发展农村基础设施建设与社会事业。此外农村义务教育可能“缩水”。
为此，郭晓鸣认为，从解决历史遗留问题的需要出发，应进一步简化财政转移支付形式。力求建立一个公正、公平、透明、规范的转移支付体系;加强专项拨款的管理，建立严格有效的监督体系，确保专款专用。另外继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，对贫困山区、民族地区和不发达地区在因素设置上要充分考虑保证合理的政策倾斜等。
同时，应进一步改革现有的农村义务教育投入体制，按照事权与财权的划分分级负担。建议教育经费由中央按一定比例设立教育专项转移资金，减轻基层政府的压力和负担。建议推广“学券制”，将公共教育资源量化分为“学券”，发放到学生家长手中，家长向选中的学校交出学券，学校凭券到政府兑换现金。这样一是增加农民家长的选择权，学龄儿童凭券可到公办学校也可到民办学校、可到城里也可到乡里学校就读;二是让民办教育同样享受到国家政策的优惠，可以刺激和调动社会力量办学的积极性;三是对防止农村失学儿童有较好的实际作用;四是让每个学龄儿童具体感受到义务教育的实惠，达到九年制义务教育服务平等化的目的。
对于乡镇债务，郭晓鸣认为应锁定原有债务，在防止税费改革后新的债务产生的基础上，对不同债务的形成原因加以区别，制定不同的债务化解方法。
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