财税体改：效率与公平的追求

　　中国的财税体制正面临着一场深刻的变革。个人所得税、消费税如何调整？将影响每一位居民的切身利益；内外资企业税制何时统一？牵动着所有企业的神经；增值税转型关系，影响到众多企业的投资发展

　　上述改革方向都已在十六届三中全会的文件中点明，但详细内容、推出的时间以及带来的影响到底是什么？财政政策的变化趋势、公共体制改革的内涵，以及目前财政结构的状况到底如何？

　　12月22日，在北京大学中国经济研究中心、新浪网、国际金融报联合主办的“中国经济展望”论坛上，财政部财科所所长贾康先生和北京大学中国经济研究中心平新乔教授共同为我们解答了上面的问题

　　个税简化与综合税制

　　随着居民收入来源的多渠道化，传统分类税制的逐一单项计税不仅操作上繁琐，还易出现有的收入重复计税、有的收入没有计税

　　虽然在国家总体的税收收入中，个人所得税所占比例只占5％-6%左右，但在以“减税制、管税基、低税率，严征管”为原则的税制改革中，对于个人所得税关注的人数大大超过了其他任何的税种。

　　所得税的起征点是否会提高？税率是否会降低？是否应该以家庭为单位而不是个人为单位来征收？对自由职业者不稳定的收入应该采取什么方式来征收才更合理？在短短一个半小时的对话中，网友众多的问题直指个人所得税的改革。

　　“低税率的原则适合于个人所得税的改革方向。”贾康指出。他认为目前超额累进的个人所得税最高税率超过了45%，意味着近一半的收入要进国库，对于个人的发展创业、继续努力的积极性，抑制的程度可能比较重，应该向下调整；另外，按照工薪征收的九级分类的个人所得税过于繁琐，在改革中应尽可能考虑让税率的分档少一点。

　　平新乔则表示，起征点是否应该提高还需好好地讨论。他认为如果把农村的因素考虑进去，800元钱的起征点其实并不低；而且，全国对于个人所得税的起征点实际上是不一样的，各地在实施过程中都有一些调整。

　　从分类的所得税制向综合和分类相结合的税制改革是个人所得税改革的一项重要内容。贾康介绍，目前11分类制个人所得税标准会向更简化的方向走。

　　综合税制是指在缴纳个人所得税时，不再用目前工资、劳务费、财产租赁费等分类计税的办法，而是用以上全部的综合收入、综合分析来确定应纳税所得额。

　　平新桥则指出，从研究的角度来看，所得税向综合方向发展，最重要的是如何科学地定义“所得”。

　　随着居民收入来源的多渠道化，传统分类税制的逐一单项计税不仅操作上繁琐，还易出现有的收入重复计税、有的收入没有计税，更不合理处在于，由于不同收入来源税率不同，甚至导致相同总收入的两个人所缴纳税款不同。为简化个人所得税征收办法，真正达到调节贫富差距的目的，多数居民呼吁个人所得税征收应采取综合税制。

　　增值税转型明年试点

　　作为内外资企业税赋统一的措施，增值税转型的改革应该早日在全国推进。个别地区长时间地试点，优惠措施会造成一定的经济封锁

　　作为降低企业税负的一项重要措施，增值税转型工作将在2004年初从东北地区的一些行业开始试点。平新乔表示，试点的开始意味着全面推行的时间不会太远。

　　中国从1994年开始征收生产型增值税，当时考虑的因素主要是为了控制投资规模以及保证财政收入。

　　“增值税从生产型转为消费型的改革一旦推广，实际等于企业普遍降税，从而调动企业投资积极性。”贾康说。他认为目前的经济情况与1994年相比处于不同的发展阶段，随着改革深化和经济发展，应该鼓励投资者的积极性，以推动内生经济的增长，而不是像1994年考虑的那样抑制投资，因此增值税的转型非常必要。

　　增值税从生产型转为消费型，是否会增加居民的消费负担？贾康表示这种担心是不必要的，因为生产企业的税负降低，对消费者总体来说税负会随着企业税负的降低而降低。

　　他解释：“增值税是在我们的经济生活里普遍征收的流转税，对于生活经营活动的流转额进行征收，实际上是流转税额里的增值额，我们现在的生产型增值税允许企业购进的原材料里面所包含的税金进行抵扣，不允许企业形成的厂房、设备所包含的税金做抵扣。如果彻底转型以后，就会把前面所有的形成的厂房、资金、设备进行抵扣，对企业来说，税负是降低了的。价格所包含的税金会随之降低。”

　　平新乔分析，目前在中国的外资企业由于从国外进口设备和机器，增值税是可以抵扣的，但是内资企业就不行，其中第二产业的非国有企业最主要的税负是增值税，因此作为内外资企业税赋统一的一项措施，增值税转型的改革应该早日在全国推进。个别地区长时间地试点，优惠措施会造成一定的经济封锁。

　　企业所得税统一与外资逃离

　　我们应更多地考虑税制统一后给国内企业增加的机遇，随着公平带来的透明度的提高，以及给制造业带来的推动作用，总体情况利大于弊

　　对于呼声甚高的内外资企业所得税统一的问题，贾康认为目前的时机是比较成熟的，他认为，目前的税制对外资企业来说是超国民待遇，在一定时期，有必要维持对外资比较优惠的待遇来吸引外资，但是从发展趋势考虑，还是应进行内外资的并轨。

　　税制并轨后，各地政府对外资承诺的相应优惠措施是否还有效？

　　贾康表示需要具体情况具体对待，“政府应该按照依法理财、依法行政、依法治税的角度来进行规范管理，防止地方滥行减免，以前个别地方越权、违规违纪采取的外商优惠政策，会没法维持下去。”

　　平新乔补充，即使将来统一税制后，政府还应该具有豁免税区的许可权，用优惠政策作一些调整，这个情况在哪个国家都有，不应该一刀切，体制上应该有原则，如果没有集中的话，这个企业就没有灵活度。

　　如果内外资税率统一，对外资来说，税制没有以前那么多的优惠了，实际税率会有所提高，是否会造成外资的逃离呢？平新乔认为影响可能会有一些，但不会很大。他指出，对于国外的企业来说，中国的吸引力最主要的不在于税收的优惠，特别不在于地方自己单独偷偷推出来的，形成不规范协议的税收优惠。外商更看重的是市场发展的潜力、投资环境以及法制的公正、公开。另外，他强调应该更多地考虑税制统一后给国内企业增加的机遇，随着公平带来的透明度的提高，以及给制造业带来的推动作用，总体情况利大于弊。

　　有观点认为内外资税制并轨的操作应该在增值税的转型之后才能推进，因为这两项改革都造成了政府税收的减少。贾康则认为两者之间并不存在制约关系。“增值税转型是减少税收的措施。两税合并对税收的冲击肯定是有的，但要看它的量具体定在哪儿、定在什么位置，才能看出对财政的冲击到底是多大。”

　　基于2003年税收增长的情况，平新乔表示，增值税转型可以做，另外消费税种类还可以进行一些扩充，比如说汽车、汽油等新的消费税项目的开征，另外个人所得税的面扩大也可以。

　　积极财政政策须行完善

　　反周期宏观调控的基本目标一旦达到———即经济运行形成稳定的拐点———那么扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑

　　运行已经五年多的积极财政政策是否应该选择坚决退出还是淡出？亦或保持不变？成为经济界争论的热点问题。

　　令人关注的是如果在大规模减税的情况下，积极财政政策的退出如何来保证西部经济的发展以及刚刚启动的东北大开发。

　　贾康的答案是“淡出”。他赞成以一种“不动声色、和风细雨的调整，来不知不觉”地下调财政扩张的力度，从而使对各方面的冲击减小到最低程度。

　　他指出，目前政府对于积极财政政策基调是要继续执行，但实际上它的覆盖范围、力度、资金重点上都有调整完善的必要。以他的看法，反周期宏观调控的基本目标一旦达到———这个基本目标达到的主要标志应该是经济运行形成稳定的拐点———那么扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑。

　　贾康认为，从长期的前景来看，扩张性财政政策的安排最具代表的是长期国债政策措施方面有必要淡出。长期建设国债首先规模可以慢慢调减一下，但在重点上更突出一些，现在国家总体发展战略要求的一些突出事项，比如说生态环境保护、农村区域急需解决的瓶颈项目、西部大开发配套的重要项目。东北老工业基地振兴所需要给予支持的项目、农村的卫生医疗体系所需要给予支撑的项目，类似这样的支出应该作为重点，国债资金需要给予后续的投入。

　　平新乔则提醒我们在考虑是否实施积极财政政策时，更应该注意整个国家公债规模，特别是隐性债务的大小。

　　他认为目前我们对于公债的算法存在问题———政府计算的仅仅是财政性的公债，就是财政部发行公债的规模，这些显性债务只有几千个亿，但由于包括银行、证券公司等国有金融机构都是与财政联系在一起的，如果把这些部门的债务，以及其他国有单位的债务合起来的话，这些隐性债务可能是显性债务的许多倍。

　　支付危机与公共财政改革

　　下一步体制改革除了完善一些税制不规范地区的不足外，还应该考虑到地区差别，就西部地区、贫困落后地区的税赋进行调整

　　作为社会再分配的手段之一，税收制度是否公平会直接影响地区经济的发展。目前的税收是否是造成东西部发展不平衡的原因之一？

　　“税制政策不完善确实造成了东西部地区税赋不公平的现象。”平新乔说。以宏观税务负担（分母是GDP，分子是这个地区税收总额）来分析目前中国的税赋情况，他发现越是西部GDP水平比较低的省市，税赋和人均GDP的比重是高的；东部除上海、北京、辽宁、广东等GDP比较高的地区外，宏观赋税却比较低。

　　平新乔认为，下一步体制改革除了完善一些税制不规范地区的不足外，还应该考虑到地区差别，就西部地区、贫困落后地区的税赋进行调整；另外，他指出农业到了需要彻底修养的时候了，农业特产税以及农业税应该尽快取消。

　　有人指出，中国的财政、国有企业、国有银行三位一体，好比是一根管子拴着的三个瓶子，只要其中一个漏水，就会全部漏光。

　　以这句话来注解平新乔关于隐性国债的概念可能会更加清楚。如何来化解巨大债务带来的潜在风险，不仅仅与税收体制有关，更需要财政制度、国企、金融系统改革的配套进行。

　　贾康认为明确各级政府的财政支出责任以及体制职能转变是解决问题的关键，特别是防止地方政府乱投资行为，使其专心致志于优化环境、公共工程、公益事业、地区性公益产业的提供，从而完善中国的公共财政体制。

　　由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。贾康建议适当简化政府层级，将市、乡镇一级机构变为省级政府的派出机构，将目前的五级政权的框架调成三级实体政权，建立三级的分税分级财政，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。