入世后我国进出口税收政策和制度需做重大调整

　　■政策调整目标：由“外优于内”转变为基本“公平税负”
　　■制度调整目标：进口由“应收不尽收”转变为“应收尽收”

　　出口由“应退不尽退”转变为“应退尽退”

　　专家建言

　　一、我国现行进出口税收政策、制度特点及存在的主要问题

　　为了吸引外商投资、刺激对外贸易的发展，我国从改革开放至今，我国在进出口税收政策和制度上采取了力度较大的税收优惠政策。其主要特点是：“外松内紧入世后我国进出口税收政策和制度需做重大调整、外优于内”，即加工贸易和外商进口设备享受了过优的税收待遇，而内资出口企业又受到了无限期拖欠出口退税的政策待遇，长此下去，这种政策和制度将产生“抑内扬外”的明显效应。其主要问题是：

　　（一）来料加工贸易不论是否进入保税区，一律实行免征关税和国内税－－增值税和消费税。2001年我国进口总额中，加工贸易占38．6％，即接近40％的进口商品免税，免税数量巨大。这种做法，既不符合国际上入关征税原则，也不符合进口商品必须依法全值征收增值税的征税机制。它导致每年约8000—9000亿元人民币的无税货物进入国内市场。由此也形成税收征管上的巨大漏洞。一些不法分子钻政策空子，利用加工贸易和一般贸易的税收差别，通过搞假的加工贸易等手段，规避国家税收，造成国家进口税收的大量流失和增值税大案要案的屡屡发生而难以控制。

　　（二）进口机器设备的免税优惠面过宽。对外商投资所需的部分机器设备等的进口，免征增值税和消费税，由此带来大面积的税收减免。据了解，免税面已占机器设备进口额的40％左右；2000年进口免税额占进口产品消费税、增值税收入的50％左右。由此造成三方面问题：一是政府财政来自海关代征的增值税和消费税减少；二是进口商品骗取免税的漏洞和机会大大增加，海关征税管理的难度提高；三是这些进口机器设备由于具有免税的价格优势，使同类的国内产品处于不公平的市场竞争劣势。

　　（三）对一般贸易的出口退税，未按照国际通行做法实行零税率退税，而另定税率退税。并采用预算计划指标控制出口退税的数量和进度，造成退税不及时、不到位。长期拖欠企业一部分出口退税款，给出口企业尤其是中小企业造成严重的经营困难。据权威部门的资料反映，截止到2001年底，政府已经累计拖欠企业出口退税1400亿元，按照入世后乃至未来我国扩大对外开放的发展趋势，在政府财政尤其是中央财政的承受能力有限的情况下，如果不采取有效措施，拖欠企业的出口退税将可能越积越多，政府解决这部分欠税将越加被动。

　　总之，我国进出口税收政策和制度存在的问题概括为一句话就是：进口应收的没有尽收，出口应退的没有尽退。

　　二、关于渐进地对我国进出口政策和制度进行重大调整的建议

　　（一）我国进出口政策和制度调整的目标

　　政策调整目标：由“外优于内”转变为基本“公平税负”。制度调整的目标：进口由“应收不尽收”转变为“应收尽收”；出口由“应退不尽退”转变为“应退尽退”。

　　（二）调整的具体步骤

　　考虑到中央财政的承受力，调整首先从清理进口税收政策开始。

　　第一，对加工贸易来料进口税收制度的调整。严格要求加工贸易的来料进口免税政策应只限于“境内关外”的特定地区和场所，如必须进入保税区、出口加工区或指定的保税工厂，实行规范化的保税管理，其他不进入这些规定地点和场所而转入关境的进口原材料一律照章征收关税和进口环节流转税；或者采取关税仍实行海关监管，交纳一定数量保证金，在加工成品出口时，再退还所征保证金；进口环节的国内税——增值税和消费税则与国内生产的产品实行同等待遇，一律照章征税。

　　第二，清理进口设备的税收优惠政策，可分两步进行调整：一是缩小政策优惠面。对国内短缺、具有国际先进技术的进口设备仍需要实行进口免征增值税政策，政府可以通过明确的目录限定优惠政策面。对于国内可以制造或在国际上并不是最先进的机器设备一律征税。另外，参照1997年的做法，在执行这一政策前，可以给予外商半年左右的缓冲期，以利于他们对政策的适应。第二步是随增值税由生产型转为消费型后，允许企业扣除机器设备已交过增值额的情况下，将进口环节的增值税一律改为既征税又允许抵扣税的做法。

　　第三，彻底实行出口退税的“免、抵、退”制度，同时在预算中打足出口退税的资金，不留资金缺口。在我国进出口贸易基本保持平衡的情况下，只要进口环节的税收做到“应收尽收”，由于国内流转税的计税依据是进口贸易总值加关税，一般来讲，只要贸易保持少量顺差，进口的关税和流转税数量应该大于出口退税的数量，财政不会产生不平衡的问题。对于前几年的出口退税的欠税，在确实核定应退税数额的基础上，在以后年度中逐步通过增加出口预算资金，清还对出口企业的欠税。

　　（三）为了加强对加工贸易来料进口、进口设备等的税收征管，建议由海关代征增值税和消费税改为由口岸税务机关成立专门机构直接征收这部分税收。根据国际上公共管理革命中的“无缝隙”政府原理，对于一件公共事项的管理，涉及的机构越多，“缝隙”越大，效率越低，管理成本越高。海关代征的流转税由税务机关直接征收，有利于强化税收的征管、提高效率。

　　（四）进出口税收政策和制度的调整是否会影响外资引进和外贸进出口的增长？短期内可能会使增长率有所减缓，但是根据目前国内经济自主增长力增强的判断，以及中国入世后对出口的有利因素，估计不会对我国经济的稳定增长构成影响。目前是调整政策的比较好的时机。只要我们把握好政策调整的力度，渐进地推进制度的改革，从中长期看，这项政策和制度的调整将对切实实行扩大内需的战略，增强国内企业的竞争力，维护国家的税收权益，减轻中央财政的压力、防范财政风险，以及中国经济的稳定、快速增长起到重要的积极作用。（国务院发展研究中心宏观经济研究部　研究员 倪红日　参与研究　张俊伟）