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独具特色的税收管理体制

2003-7-22 9:1 中国经济时报·李莉 【 】【打印】【我要纠错
  实行市场经济的国家,在集权与分权,中央与地方政府之间的关系上,都曾经过反复探索和实践,形成了适合自己国情的税收管理体制。中国的税收管理体制,可以概括为四句话,十六个字,那就是:税权集中,分权有度,统分结合,分级管理。 

  中国的税收管理体制,可以概括为四句话,十六个字,那就是:税权集中,分权有度,统分结合,分级管理。税权集中,讲的是税收立法和税收政策,掌握在中央政权机关手里。在我国,税法和税收政策出自六家:全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会。这六家的分工各有不同:全国人大及常委会负责制定税收法律;国务院负责制定税收行政法规;其它几家负责制定税收的部门规章。当然,中国幅员辽阔,省情、区情大不相同,税收立法,既要按照“税权集中,税政统一”的原则,防止法出多门,政令不一,又要避免脱离实际,搞“一刀切”。因此,法律也规定,省、自治区、直辖市人大及常委会,省级人民政府,在不与国家的税收法律、法规相抵触的前提下,可以制定某些地方性的税收法规和规章。不仅如此,很多税收法律、条例中,也把税率确定、减免税等权力,下放给地方,由他们根据自己的实际情况,自行予以确定。

  在我国,税收执法机构有三家:财政部、国家税务总局、海关总署。它们都在国务院领导下开展工作。财政部的特点是抓宏观,把税收与国家的财政政策通盘加以考虑;国家税务总局是国内税收的大总管;海关总署则主外,依据《海关法》和《进出口关税法》征收关税,监督货物进出口,打击走私,同时,对进口环节增值税、消费税,予以代征。由于涉外税收关系重大,头绪较多,国务院还成立了议事协调机构—关税税则委员会,负责关税的审定、审议等相关事宜。

  实行市场经济的国家根据中央地方税权划分不同,税收管理体制呈现出三种类型:集权型、分权型、集权与分权兼顾型。实行集权型税收管理体制的国家,税收立法权、征收权、管理权,全部收归中央政府,地方政府有些小小的管理权限,但并没有税收征收人员。比较典型的是法国,它虽实行中央、省、市镇三级分税制,但中央政府事无巨细,事必躬亲,地方政府则权小力微,少有作为。分权型体制的代表是美国,作为联邦制国家,美国政府机构分三级,即联邦政府、州政府和地方政府。在税收管理上,州和地方政府,具有很大的自主性。不过,地方政府没有税收立法权,它的立法权主要在州政府。如果说,集权体制和分权体制南辕北辙、泾渭分明的话,集权与分权相结合的混合型体制,则是兼容并蓄、合二为一。发达国家如日本、德国等,采用混合体制。我国的税收管理体制,既有一般混合型体制的特征,又具备自己鲜明的特点。这在“统分结合,分权有度”中,得到了充分的体现。

  但是,要做到统分结合,分权有度,又谈何容易。计划经济体制下,中央政府说一不二,令行禁止,地方政府言听计从,抓好落实便万事大吉。现在搞市场经济,既要维护中央权威,扩大中央财政收入,又要发挥地方的积极性,让地方财政既能吃饱饭,又能搞建设。这个度,便很难掌握。改革开放头十几年,我们搞了财政包干,分灶吃饭,结果地方收得多,中央收得少,问题越积越多。1994年,国家正式实行了分税制,才开始进入统分结合,分权有度的良性循环。

  所谓分税制,简单地说,就是按税种划分中央和地方税收收入的一种财政体制。实行分税制,要求按照税种实现“三分”,即分税、分征、分管。其中,分税就是按税种划分各级财政收入,这一过程等于切蛋糕,涉及方方面面的利益,最为关键。国际上分税有完全和不完全两种形式:完全形式就是将蛋糕分为两块,一块归中央,一块归地方;不完全形式就是将蛋糕一切为三,一块为中央所有,一块为地方所得,还有一块双方共享。目前我国采用的是第二种形式,即把税种分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税,这些税税基大,税源广,能够确保中央财政收入的稳定增长,同时也有利于维护国家权益,调节宏观经济。增值税、企业所得税、资源税等为共享税,其它则是地方税。

  我国现行的税务机构,最突出的特征是分层设置,垂直管理。前面讲过,国家税务总局主管内税,这个“大总管”,是国务院所属的正部级单位。适应分税制的要求,到了省以下,又分别设置了两套人马:一是国税系统,一是地税系统。两套人马都兵强马壮,包括省、市、县国(地)税局,县级国(地)税局另有派出机构,即征收分局和税务所。国税、地税在管理方式上有所不同,前者在机构设置、人员编制、领导干部管理、经费等各方面,实行垂直管理。而省以下地方税务局,则实行上级税务机关和同级政府双重领导,并以上级税务机关垂直领导为主。国税和地税并非井水不犯河水,老死不相往来,而是经常相互委托对方代征某些税收。主管对外税收的海关系统,也实行垂直领导体制。海关总署下设广东分署、24个局级海关、17个副局级海关和300多个处级以下海关。海关一般设在对外开放口岸和货物进出口、人员进出境业务比较集中的地点,其设置不受行政区划的限制,这一点,与税务系统的机构设置有所不同。
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