个税起征点一刀切有利公平？

    编者按：中国又处于新的一轮财税体制大变革前夜。全国人大常委会选择了把“个人所得税修正案”纳入听证程序。从某种意义上讲，这项决策是本轮财政体制改革的奏鸣曲。

　　在这首曲调中，我们第一次看到财政部的官员、学者们为一项法律不厌其烦地、逻辑地在各种场合向公从做出解释，也为公众或业界人士提供发现这些逻辑的漏洞以及站出来辩驳的机会。

　　就像任何一项法律都永远不是最公平的道理一样，在这段奏鸣曲中，它给了我们一个追求——法律产生过程中的公平。

　　史耀斌的漏洞

　　在上月底结束的全国人大个税起征点听证会上，1500元扣除标准再次成为民意“靶心”。尽管从公开听证与相关报道的情况看来，个税起征点依然有可能再次上调，但公众的满意率并不高。

　　公众满意率不高是意料之中的事。截至目前，一个信息一直非常地明确——个税起征点将不考虑地区差异，一旦以立法的形式确立之后，任何地方都不得擅自更改个税起征点。

　　这种执行全国统一的扣除标准也被公众叫做全国“一刀切”式起征点政策。这种观点最直接的代表者是财政部税政司司长史耀斌，在个税起征点听证会上，史司长公开表态：全国统一扣除标准有利于税收公平。

　　不妨再看看史司长的陈述：“如果实行地区税收差别待遇，富裕地区扣除标准定得高，贫困地区定得低，不但起不到合理调节收入分配的作用，还会加大不同地区收入差距，形成税收逆向调节。同时，全国统一扣除标准，有利于人才在全国的自由流动，也有利于为中西部地区经济社会的发展创造公平的税收环境。”

　　个税起征点全国统一与人才自由流动之间究竟有多大关联姑且不论，我们首先可以否认让中西部站在同一个起跑线上征税就叫公平，要是那样的话，个税收入中的很大一部分也不需要由中央以财政转移支付的方式调拨给落后地区。税收正是一种很好的经济调节杠杆,所以,真正的公平是照顾到各自的实际,如果让中西部站在同一个起跑线上征税,就是将税收的经济调节杠杆作用视而不见。

　　而不同的起征点将使不同地区收入差距加大，形成税收逆向调节的看法更是站不住脚的，考虑个税起征点的地区差异是相对的,并不是简单地让发达地区提高标准,让贫困地区降低标准,而是免征额要与当地居民收入水平与生活成本开支相匹配。稍稍动一下脑筋就会发现问题：落后地区居民与发达地区居民执行同一个税扣除标准，难道对他们是公平的么？许多人指责此前的全国统一的800元个税起征点是“劫贫济富”，说的就是这一标准已经产生了税收的逆向调节，为什么改掉它居然不合理？

　　还有一种代表性的支持观点认为，全国定制统一的起征点有利于维护税法的统一和权威，因为全国只有一部税法，地方没有制定税法的权力，如果在全国实施不同的起征点，就会影响到税法权威性。

　　这种观点因为穿上了法理的外衣，看似正确，实则荒谬之至。生活中许多政府服务部门或者大企业不能为群众提供个性化服务，就借口是电脑程序使然，不可更改。大家都知道，电脑程序是人制订的，程序中有BUG（瑕疵）是可以修改的。同理，法是人制定的，而且当前个税法正处于修订期，个税法如果限定了个税起征点不搞全国一刀切，如果赋予地方政府相应的权力，那么，实施不同的起征点还会影响税法的权威么？

　　只能说这些支持的观点没有讲出真正的理由。传统上，中国人办事的“一刀切”思维由来已久，在笔者看来，绕开复杂现实，用“一刀切”逻辑使事情化繁为简，将管理成本降至最低是中国常见的官方思维。

　　由此观之，个税起征点“一刀切”思维还是更多地反映了财政及税务部门的意志，这种思维方式视多种实际情况而不顾，将问题以“一刀切”的方式简单化处理，是因为做到个税起征点灵活执行是件高管理成本甚至是挑战税务部门征管能力的事情。

　　他们从财政收入与个税征管成本为出发点考虑问题，将便利和利益都留给自己，把成本和负担乃至损失都甩给社会，是一种典型的官本意识。这种官本意识最终的结果将导致法律法规人本精神缺失、预见性差、权威低下。

　　这种思维方式本身就是税改必须要全力攻伐的一个重要课题，但不幸的是，此次个税法的修正过程中，这种思维方式依然要占主流。

　　我们现在看到的是，一个执行了20多年已经不合国情的统一起征点，在成本巨大的法律修订过程中再次被“一刀切”。

　　18世纪德国著名的重商主义经济学家尤斯第在其代表作《支出与赋税》中将“征税方式必须简便，节时省费”作为征税的重要原则之一，也许这可以成为此次法律修订者的理论依据，但是，不顾社会损失的简便只是税务部门的简便。

　　实际上，个税起征点是完全可以做到照顾不同地区不同人的实际情况的，世界上许多国家在个税的征收法律上都有极具人性化的制度设计，而不是单纯地只为税务部门征收方便而设计出“一刀切”式操作模式。

　　粗放式征管与精细化的社会？

　　在现代社会，法律属于立法机关为公众提供的特殊“公共产品”，立法的质量将直接影响到每一个公民的切身利益。古希腊著名的思想家普罗泰格拉有一句名言：“人为万物之尺度”。而中国传统文化中一直就有很浓厚的民本情结：“民为贵，社稷次之”、“民惟邦本，本固邦宁”。所以，事关国计民生的个税起征点调整，不仅应该具有广泛的适应性，还应该有预见性和民本精神，绝对不能搞简单的“一刀切”。

　　很显然，个税起征点的灵活性与宽容度会给百姓带来直接好处的同时更能体现税法的公平精神，同时实现社会财富的最大化。早在17世纪，英国古典经济学的创始人威廉配第就在其代表作《赋税论》中明确提出：“征收费用不能过多，应注意尽量节省。”

　　许多人认为，个税起征点全国统一有利于保障增加财政收入，实际上，起征点的差异化制定并不会直接导致财政入大幅度降低。

　　相反，多留在居民手里的那一部分收入，如果并没有完全变成储蓄，而是用于消费，就会转移成别的税种进入财政收入系统，国家并没有失去太多，而百姓却得到了更多实惠。 笔者认为，尽管当前不能做到在个税起征点的制定中考虑到不同生活负担人群的差异，但是至少可以做到考虑地区性差异。

　　所以，成本巨大的个税法修订过程中，就必须打破起征点的“一刀切”，而转向民本精神的真正体现与税务部门征管能力的提高及精细化、人性化管理能力的建设。

　　一部好的个税法，一定是多方充分博弈和妥协的结果，而且也是考虑到更多实际需求，民本精神充分彰显的结果，因而其立法成本也相应要大得多。这个博弈的进程宁可慢一点，成本宁可高一点，但是一定要有普遍适应性和预见性，一定要考虑到老百姓的实际需求。

　　如果为追求迅速拿出立法结果、降低立法成本甚至用简单化的“一刀切”式思维主导立法，则一定会产生三种不良后果：一、执法成本高，二、社会损失大，三、行而不远，朝令夕改，法将不法。

　　这些负面作用和未来再次修改法律的支出，也属于立法成本的范畴。由于立法上的原因而使社会不应付出的这些代价，立法应当承担责任。尽管这种责任可能不会由立法机关直接支付，但整个社会必须要为之“埋单”。

　　可喜的是人大在立法方面的进步日益突出。据公开报道,北京市人大等国家地方人大机构日前已将收集整理的个税法修订意见送呈全国人大。北京市人大还建议个税起征点不宜一刀切,也不宜以法律的形式长期固定,建议全国人大授权国务院根据经济发展形势,定期调整个税起征点与各地个税起征点。

　　这些让我们看到了立法精神的进步。个税法修订是以多年的探索换来的难得历史机遇，我们不应该在成本巨大的法律修订过程中，再次人为地留下补丁。