漫漫长路：个人所得税改革

    我国的个人所得税在过去的二十多年中增加了近百万倍，1980年只征收了18万元，现在1700多亿元，占全部税收的7%.国家税务总局4日11日公布，今年第一季度，全国内、外资企业所得税和个人所得税共完成1907亿元，同比增长34％，增收484亿元。4月27日，国家统计局公布，在未扣除价格变动因素情况下，一季度城镇居民人均工薪收入为2160元，同比增长8.4％。

    来自国家税务总局的资料显示，个人所得税已经成为自1994年税制改革以来增长最快的税种，平均增幅高达48％。目前全国个人所得税收入已成为第四大税种。其中，来源于工资、薪金的税收占41％，利息、股利、红利、财产租赁等资本所得为35％。而在上海、北京、深圳、厦门等城市，工资薪金税收占总额的比例超过60％。个人所得税税制的改革，不由得普通人不关注。

    “贫富倒挂”

    2004年我国个人所得税收入将近1800亿元，65%来源于工薪阶层，而真正高收入群体的纳税并不是很多，出现了比较严重的"贫富倒挂"现象。当前的个人所得税并不能起到多少控制贫富差距的作用，这已是公认的税收体制问题。虽然在我国的个人所得中，有累进制，但是对真正高收入的人征税却是很难的。目前的所得税累进制，主要适用于工资，而高收入人们的主要收入来源并非工资，而是其他所得特别是资本所得，按照现行的征收办法，很难保证这部分收入会纳税，尤其是即使他们逃了税，他们也没有法律责任。

    这是有漏洞的纳税规定即纳税义务人不是有收入的个人，而是支付这笔收入给个人的付款人。如果支付个人收入的单位没有代表个人按章交纳个人所得税。这个单位触犯了税法而逃了税的个人是没有法律责任的。设定这样的规定，出发点是防止付款人帮助个人逃税。但是没有想到，有许多资本收入的付款人并不确定。如一些私企老板，从企业的资产得到收入，相当于自己给自己付，可能的流弊就比较大。特别是如果一个人的收入有多个来源，税务局根本搞不清该人的总收入有多少，因此也就无法按照收入的多少来实施累进所得税。结果所谓累进制所得税根本起不到累进的作用，累进制最重要的功能就完全丧失了。

    改进的办法最重要的是把义务纳税人从付款人转变为受款人也就是得到收入的个人，付款人可以帮助甚至监督纳税人的纳税过程。但是，最后的责任者应该是得到收入的个人。纳税人应该按年度申报自己的收入，税务局按照他一年的总收入和累进制的税率评定他的纳税等级和纳税数量。如果发现瞒报个人要负全部责任。这种办法实际上也是现在发达国家一般采取的办法。我们现在还没有建立起每个纳税人的档案，实行起来肯定会有问题。但是事情总有一个开始以后可以慢慢地改进。即使现在没有完整的个人档案，但采取个人申报加抽查的办法，同时保留现有的征收制度，也应该比现在的办法更合理一些。

    改革焦点：个税免征额

    现行的800元个税免征额为1980年所制定，这个数字是当时城市居民人均月收入的20倍。然而，25年过去了，除了北京、上海、广州、深圳等城市将个人免征额调整至1200至1700元的标准，各地其他地区仍旧执行的是800元的“老标准”。25年之中，城市居民的人均收入增长数十倍，却仍沿用过去的标准，这是最为公众所不满的。

    据新浪网一项“您认为个人所得税从多少元开始起征比较合适”的调查显示：起征点选择1600～2000元以上的占65.25%，选择1200～1600元的占10.29%，选择800～1600元的，仅占总投票人数的0.8%.有迹象表明，在各方意见的影响之下，政府有关部门对提高个税起征点已经初步达成了共识。有关方面表示，个人所得税制的调整没有悬念，基本就是扣除标准的调整。但新的标准是什么，仍是个不好解决的问题。

    上海社科院2005年中国经济形势预测课题组的相关研究表明，即将来临的个税改革必须关注到以下几点：要提高个税起征点不是靠一个简单的数字就可解决的问题，目前国家各地区的经济水平有一定的差距，决不可采取整齐划一“一刀切”的方法。

    提高免征额只是改革“一小步”

    9月27日，全国人大将举行听证会，就个人所得税中的“工资、薪金所得减除费用标准”由800元修改为1500元，向社会各界广泛征求意见。据悉，这是全国人大立法中首次举行听证会，足以说明个人所得税法修改牵连之广泛，受到上上下下的高度重视。

    此次个人所得税法修改主要有两项内容：一是提高工资、薪金所得免征额，二是要求高收入者自行申报纳税。这两项修改正好是“一松一紧”，前一项是为广大工薪阶层“松绑”，总共为他们减轻了200亿元税负；后一项是“绷紧”对高收入者监管这根弦，堵塞征收漏洞，使他们担负起与其收入相应的纳税义务。修改后的个人所得税法，将在一定程度上减少工薪阶层纳税压力，有利于缓解社会分配不公的矛盾。

    然而，即使这样的调整，虽然为工薪阶层减轻了税负，但对高收入者的制约力度仍然不够，个人所得税调节贫富差距、平衡二次分配的功能似乎并没有完全实现。

    对于这点，一些专家也认为，现行个人所得税制确实存在一些问题，单靠提高免征额是无法解决的。此次个人所得税法的修改只是“微调”，要真正实现个人所得税合理分配社会财富的杠杆功能，还需要对现行税制动“大手术”。

    不断“小动作”等待“大动作”

    财政部综合司副司长苑广睿，在出席今年4月26日上海国家会计学院举行的东亚-拉美合作论坛上表示，近期财政部税制改革的工作重点是物业税、个人所得税、企业所得税、增值税、消费税等方面。

    苑广睿在会上称，目前个人所得税改革主要应解决两个问题：一是由于银行系统不够完善，全社会使用现金比重大，导致个人所得税流失情况比较严重；二是目前税收征收以每月收入800元为税基，这一数字偏低。

    苑广睿并没有提到个税改革的具体措施，但由于这是财政部人士对于个人所得税改革的明确表态，这种态度立即引起社会各界的广泛关注。与此前的一些猜测不符，虽然“两会”时期对个人所得税改革话题讨论非常热烈，但“两会”之后，有关的政府部门并未就个税改革问题推出具体方案和时间表。而社会对税制改革的注意力，也被吸引到了即将开征的物业税和房地产税上。

    虽然一直没有激动人心的“大动作”，但在这段时间里，有关部门对个税问题也并不是完全保持沉默。

    4月13日，国家税务总局发出通知，要求税务部门对企业为员工支付各项免税之外的保险金，应在企业向保险公司缴付时（即该保险落到被保险人的保险账户）并入员工当期的工资收入，按"工资、薪金所得"项目计征个人所得税。此举被认为是堵塞最近一段事件部分企业利用员工团险逃避缴纳个税的途径。

    而在此之前，国家税务总局也曾通过通知形式，明确了对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款，免征个人所得税的问题。另外，还就员工股权问题作出规定，明确了从2005年7月1日起，企业员工参与企业股票期权计划在行权时，当日"施权价"与公平市场价的差额，应按"工资、薪金所得"适用的规定计算缴纳个人所得税。

    国家税务总局的这几次通知，并不是有对现行税制的更改，而仅仅是对一些既定法规的强调。更为公众们所期待的，是对于现行个税制度的重大调整，特别是起征点和税制。

    4月初，国务院发布了《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》（下称《意见》），其中第五章专门论述了关于"深化财政税收投资价格体制改革"的内容，虽然并没有提到个税改革的问题，但相关部门已经在积极落实有关税制改革的各项工作，并已经在部分具体内容上形成了初步意见，其中就包括个税改革的问题。

    7月6日，国家税务总局颁布《个人所得税管理办法》（以下简称《办法》），从制度建设、技术手段、管理规范等方面，系统、完善地提出了进一步规范和加强个人所得税征收管理工作的方式、方法。这一《办法》的出台，是充分发挥个人所得税调节收入分配的职能作用，加强个人所得税征管的重要举措。

    分类税制凸显滞后矛盾

    目前，我国现行个人所得税实行分类征收办法，按照工资、薪金所得；个体工商户生产经营所得；承包承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得和经国务院财政部门确定征税的其他所得等11个项目征税。

    我国现行个人所得税制采用分类税制模式，对不同来源的所得，用不同的征收标准和方法。这种税制模式已经落后于国际惯例，分类税制所造成的纳税人实际税负不公平的问题日益显现。

    比如，分类征收按所得项目分项、按次征税，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则。一位教授花费3年心血写成一本书，得了1万元稿费。平均到3年里，教授写书的每月所得还不到300元钱。但由于这笔钱是一次所得，就要按20％税率缴税，显然很不合理。还有，对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，可以使一些收入来源多的高收入者利用分解收入、多次扣除费用等办法避税，造成所得来源多、综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象，在总体上难以实现税负公平。

    改革之路：漫漫长兮

    现行个税出现“劫贫济富”的结果，除了起征点过低之外，另一个重要原因就是一些收入不少都未被有效监控，造成部分人虽拿着高收入却享受着低税赋。

    国家税务总局强调监控的企业员工团险就是途径之一。据了解，一些企业正是通过投保团体保险，将投保费用计入福利、成本或是补充养老保险等账目，相对于把钱直接以工资、奖金的形式发放给员工，免去了员工一大笔的个人所得税。而一些保险公司的销售人员也将其作为卖点向企业推销，以提高销售业绩。事实上，在各种形式的企业中，都存在着一些利用各种方式逃避个人所得税的现象。

    2001年度，在北京市地税局组织开展的税收查处中，就曾查处微软中国有限公司应扣个人所得税案，共查补税款5100万元，主要手段就是股票期权。

    根据目前的税法对个人所得税，进行的11项分类进行征收。虽然规定详尽，但繁复的种类却加大了征收难度，提高了征收成本，而真正在征收时，也并没有阻止住漏洞的出现。

    上海社科院2005年中国经济形势预测课题组的相关研究表明，实行综合与分类相结合的个人所得税制，是个人所得税改革的主要方向之一。

    未来的综合征收其实是将纳税人在一定时期内的各种所得综合起来，减去法定减免和扣除项目的数据，其余额按累进税率征收。据介绍，把综合计征和分类计征结合起来，最恰当的方法是把工资薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得和财产转让所得5个项目列入综合征税，而利息红利、偶然所得等其它所得仍实行分类征税。

    无独有偶，财政部税政司有关负责人，在介绍此次个人所得税改革时，指出下一步个人所得税的改革方向是实行综合与分类相结合的个人所得税制。

    他说，个人所得税既是筹集财政收入的重要来源，又是调节个人收入分配的重要手段，在我国税收体系中占有重要地位。随着客观情况变化，现行个人所得税制度也暴露出一些亟待解决的问题：一是按所得项目分项、按次征税，与综合各项所得按年征税相比，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则。二是对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞。因此，通过对个人所得税的改革和完善，进一步加大税收对个人收入分配的调节力度十分必要。

    但他同时指出，实行综合与分类征税相结合的个人所得税制，需要具备内外部配套条件，否则难以实现新制度的预期目标。因此，要努力改进税收征管手段，积极推进税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行对个人收支结算系统建设，实现收入监控和数据处理的电子化，提高对收入的监控能力和征管水平。待相关条件基本具备后，再适时推出个人所得税的改革。

    十六届三中全会提出：改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。这为我国个人所得税改革指明了方向。但是，目前对个人所得税法进行全面修改的条件还不成熟，因此采用部分修改的方案，在考虑纳税人负担能力和税务机关征管能力的情况下，首先解决关系广大群众切身利益、社会反应较为突出的问题，不失为明智之举！
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