土地收入的分配问题一直是社会关注的问题，从征地补偿的争论，到建设用地出让价格，再到地方政府的土地财政，再到土地收入的“收支两条线”管理等等问题一直是全社会注目的焦点，问题能否得到解决已经成为具有重大社会影响的问题。最近，土地出让金的分配问题已经有了初步的进展。
据国土资源部人士透露，一份名为《土地出让金收支管理办法》（以下简称《办法》）的文件，已基本修订完成，待国务院审批后，未来几个月内可正式下发。规范地方政府对土地出让金的使用，是该《办法》的重点。
土地出让金不应该仅仅成为政府间争夺的对象，收益具体分配是关键，如何惠及大众，回馈环境是关键中的关键（图：中新社）
“办法”的主要内容
该《办法》要求，建设用地出让涉及的“两税一费”——城镇土地使用税、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税的征收标准将进行调整。初步规定是城镇土地使用税提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍。土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。此前的做法，是要求土地出让金增值部分的15%作此用途。
至于地方政府对土地出让金的收支，将采取在财政部系统（即国库）中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，按照国有土地出让金收入的一定比例，建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。
在这个过程中，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督，具体细节部分可能还需要进一步完善，但“两税一费”征收的新标准不存在太大变动空间。
“两税一费”征收标准的提高受关注
所谓的“两税一费”就是前面提到的城镇土地使用税，耕地占用税和新增建设用地有偿使用费。两税一费的变动能够改变土地将来的预期成本，在会计核算上将影响企业的未来现金流，从而影响企业的决策，影响土地用于建设用地后具体项目的决策。影响程度取决于税费的高低。
城镇土地使用税和耕地占用税是具有资源税性质的行为税，是我国保护耕地和促进土地合理利用的相关税类。根据设置的初衷是要起到保护土地资源的目的，但由于标准是在90年代制定的，已经不符合我国目前的经济情况；而且由于征收方式是定额征收，税收收入并不能随着土地价格的变化而变化，调节土地利用的功能大大弱于财政功能。根据环境税的设置理念，资源使用者要为自己的经济行为对于环境和资源的影响造成的外部成本付费，那么付费的大小要体现公平原则和效率原则，公平就是要任何使用土地的行为都要征税，效率的原则就是要根据行为造成的外部成本和收益的不同而不同，所以这就要求我们相关税费的征收方式应该和土地的收益和价格挂钩，实行从价征收和定额征收相结合的方法，充分体现资源的稀缺性和环境的重要性。在目前的情况下，推动税费改革一步到位是不现实的，那么适时的提高标准是个比较折中的方法。但是一刀切的方法没有办法体现调节的意味，在具体的细则上应区分不同的行业和产业进行必要的区分，在保证必要的成本弥补的同时实现调节。
新增建设用地有偿使用费是中央政府向地方政府收取的按照土地纯收益标准的费用，随着我国近年来经济发展加速，固定资产投资热度有不断升温的趋势，有偿使用费的征收标准也已经不符合经济发展的要求，那么土地增值收益对于地方吸引力增大，地方政府卖地的冲动越来越大。全民在分享土地收益上的分额越来越小，地方政府获得了超额收益，那么地方政府的行为就多了一点“疯狂”的因素。有偿使用费的调整就是协调这样的矛盾，为地方政府的行为增加理性的因素。当然在具体调节细则上，同样需要进一步细化。
相关税费收入等应如何运用
首先是城镇土地使用税和耕地占用税，虽然是属于行为税的范畴，但还承担着资源税的功能，那么这部分费用用于环境的治理和土地资源的保护就是天经地义的，另外对于耕地占用税可以考虑作为给农民征地的补偿。
然后是土地有偿使用费的问题，作为中央政府参与土地收益分配的收入形式，有偿使用费收入应该作为全国调配的收入来处理，再运用于土地和环境中，支持各地的退耕还林，还草等工作，支持环境保护和土地保护工作。
再就是土地增值部分的处理问题。由于土地是在地方政府的垄断之中，政府在征用土地成本付出上存在问题，由于政府处于强势地位，成本在没有详细规定的情况下，地方政府的土地增值收益一直是歧高的，这部分收入也一直是一笔糊涂帐。如何处理好这部分增值收益是十分敏感和关键的问题。在实行收支两条线管理后，地方政府土地收入纳入制度化管理，那么土地增值部分的收入就应该考虑如何利用。由于土地所有权属于全民或者集体所有，那么增值收入应该用于全民，比如对于社会保障资金的安排，对于全民教育，医疗等公共服务的资金支持等等，应该说这是地方政府的责任，但在以前的制度条件下，土地收入一直处于制度外循环，这部分收益的去向根本没有办法监督和保证。
笔者认为土地收入的安排不是在各级地方政府和中央政府的收入分配，而应该整体考虑土地使用行为和外部环境影响的相互协调，考虑土地收益对于全民和集体利益的补偿，尤其是对于被征地农民成本补偿和相应后续保障的必要支持，另外对于全民的基本公共服务的资金支持也应该积极予以考虑和解决。
