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燃油税改革应从修改公路法入手

2008-7-13 9:33  【 】【打印】【我要纠错

  之所以在燃油税改革方面政府步履维艰,根本原因就在于长期以来形成的养路费征收制度不是为了维护公路,而是为了养活人口。要想解决燃油税改革中存在的问题,应该从修改《公路法》入手,在充分尊重社会各界意见的基础上,删除《公路法》第36条,把改革的主导权交还给全国人大常委会。

  1998年实施的《公路法》第36条对公路养护制度作出明确规定,“国家采用依法征税的办法筹集公路的养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用于公路的养护和改建。”这项规定清楚不过地表明了燃油税的征收范围和使用目的。然而,从《公路法》正式实施到现在,整整过去了十年,燃油税的征收仍不见踪影。

  有些学者认为这是因为我国存在大量收费公路,征收燃油税不利于公路基础设施建设。其实,燃油税与收费公路没有任何的关系,在《公路法》中辟出专章规定收费公路的问题,只是法律为了适应现实状况而作出的制度安排。还有学者认为国务院之所以不愿意费改税,原因就在于油价过高,改革的时机尚未成熟。可是,石油价格已经从每桶20多美元涨到近150美元,这期间,在决策机关犹豫徘徊之时,改革的时机一再错过。其实,燃油税改革只不过是公路利益分配制度改革,与石油价格有一定的联系,但没有必然的联系。

  燃油税改革的最大作用就在于可以据此实现资源的公平分配。实行燃油税改革之后,如果汽不上街,就不需要缴纳公路的养护费用,这样一来,就可以大大节省道路交通设施投资。换句话说,过去征收养路费,是一种静态的收费方法,政府测算公路养护的基本费用,然后对所有的车辆进行平均分摊,这样即使车辆不出行,照样应缴纳养路费。而燃油税则不同,只要车主不使用车辆,就不存在养护道路的问题,自然不缴纳燃油税。

  可见燃油税改革是节约资源的重大举措。之所以在燃油税改革方面政府步履维艰,根本原因就在于长期以来形成的养路费征收制度不是为了维护公路,而是为了养活人口。在交通系统,政府机关修建楼堂馆所,都需要养路费。一旦实行费改税,交通行政管理部门就失去了财源。

  由于养路费不养道路,所以,为发展经济不得不贷款修路,这就是为什么在我国收费公路越来越多的原因。把燃油税改革的思路拓展开来,人们就会发现,养路费被挪用是收费公路增加的原因,而收费公路越多,道路交通管理部门就越不希望征收燃油税,因为那样就意味着更多的人选择理性出行,而道路交通管理部门将会变成清水衙门。

  在燃油税博弈的背后,还有更深层次的原因。中央政府与地方政府在道路基础设施建设方面承担着不同的责任。分税制改革之后,中央政府获得了汲取财政的能力,但是并不负责公共交通建设。而地方政府在分税制改革之后,失去了从税收中获取资金用以发展地方交通的能力,所以,他们在中央政府的默许之下,通过修建收费公路,千方百计地增加地方财政收入。

  因此,燃油税改革是我国税收制度改革的组成部分,征收燃油税必须与改革我国的税收体系结合起来,只有这样,才能把暗中的博弈变为法定权利义务的重新分配。

  燃油税改革是政府主导改革留下的大尾巴。这项改革的最大特点就是,把改革的主导权交给行政机关,而行政机关为了追求自身利益的最大化,总是寻找各种借口拖延改革。所以,要想解决燃油税改革中存在的问题,不能仅仅从政府方面寻找突破口,而应该从修改《公路法》入手,在充分尊重社会各界意见的基础上,删除《公路法》第36条,把改革的主导权交还给全国人大常委会。全国人大常委会可以在举行立法听证会、广泛征求社会各界意见的基础上,针对公众反映比较强烈的问题,提出改革措施。这样做既可以确保燃油税改革集思广益,公平合理,同时又可以防止行政机关通过燃油税改革,与民争利。

  当然,征收燃油税并非有百利而无一害。在石油市场混乱、走私猖獗的地区,车主可以通过成品油黑市来规避上缴燃油税。这样,征收燃油税就意味着政府失去筹集公路建设资金的能力。所以,征收燃油税必须首先整顿中国的石油市场,采取坚决措施打击成品油走私行为。现在中国成品油价格不包含燃油税,但是,这并不意味着消费者不需要缴纳公路养护费。征收燃油税之后,成品油价格会上涨,但是消费者的负担未必会增加。只要政府通过技术的、行政的手段严密监控加油站的经营活动,并且对走私猖獗地区采取重点防范措施,那么,征收燃油税给市场造成的冲击就可以避免。

  从其他国家征收燃油税的实际情况来看,征收燃油税不仅节约了资源,改善了环境,而且可以在穷人和富人之间进行收入再次分配。那些拥有大排量轿车的富裕阶层人士,必须为自己的奢华消费付出更多的代价;而那些依靠公共交通出行的城市居民,则可以通过享受政府的财政补贴,减轻石油价格上涨所带来的负担。

  总而言之,征收燃油税无关收费公路,石油价格上涨也不是拒绝开征燃油税的理由。只要改变行政主导的惯性思维模式,通过全国人大调整中央政府与地方政府之间的财产关系,建立开放的公平合理的资源配置平台,那么,石油价格上涨所带来的危机就能够化解。

东方早报评论专栏作者·乔新生