今年上半年财税数据亮丽出炉。2008年半年的财税收入相当于1994年分税制改革那一年财政全年收入的10倍。数据的背后，除了经济增长这个强劲因素之外，来自财税系统的说法是，25%来自税务机构的制度贡献。国税地税两套税务机构并行，即是此制度保障。“目前国税、地税的走势再次成为人们讨论的现实问题。
分家
28年前（1981年），老梅税专毕业后进入到湖北省黄梅县税务系统工作，是税务系统地地道道的“老人”。那时候，他还年轻，大家都叫他“小梅”。
他刚参加工作那会儿，各级财政和税务还都是一个单位，从省里到市、县，包括基层税务部门，财政和税务都在一起办公，是一套班子，两块牌子，税务归属财政口管辖。
1983年底的时候，财政和税务分家了，两套班子分别负责财政和税务，按照当时规定，税务局要比同级财政部门低半级。此后十年，这一安排逐步稳定下来。老梅因为之前一直做税务，于是顺理成章地被分到了税务局。
时间来到1994年，老梅平静的生活忽然被打破了。“我们最早是年初从报纸上看到税务局要分家的消息的。”提起这次分家，老梅至今记忆犹新。
一场史上最大的财税体制改革已经启动，当时实行的地方财政包干制，将被“分税制”财政体制替代，中央地方“行政性分权”就此迈向“经济性分权”体制改革大道。
新的财税体制需要有相应的机构来执行，中国的税收管理体制的改革也得以同步推进。国地税的分家，正是这幕改革中的制度设计成败关键之一。
1993年4月19日，国务院机构改革，将国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构（此前是由财政部归口管理）。12月20日，国务院发出通知，将国家税务总局的机构规格由副部级调整为正部级。
“14年啦，分家那年我刚好30岁，一切就像发生在昨天。”老梅轻轻地说，语气平静。
2008年的春天，国务院机构改革“大部委制”的实践，又重新勾起了国税地税从分家到合并的话题。来自广东的全国人大代表为此带去了合并建议。
本报记者获悉，财政部财政科学研究所、发改委宏观研究院等智囊机构，目前已经承接一项名为推进“政府间财政关系”大课题的研究。
财政部财政科学研究所所长贾康说，从中长期目标看，财政体制改革非常重要的内容便是，需对当前整个分税制财政体制进行系统化的调整与规范，逐步划清政府事权，减少财政层级，完善地方税体系，改进转移支付制度安排，并推动配套改革。这其中，便包括了对税收征管体制的改革、完善。
上篇
困局1993，中央财政的尴尬，切实保障中央财政收入的稳定增长和宏观调控能力的增强，成为“国地税分家”最直接的初衷；背水一战，体现在税收管理体制上，不仅仅是1994年的国地税分家，而且还突出强化了对国税系统人权、事权、财权的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993：中央财政的尴尬
1994年之前，中国政府从上到下只有一套税务机构。中央税收主要靠地方税务局征收。1993年10月17日，国家体改委宏观司提交给国务院一份“关于财税体制改革方案的补充意见和加强操作方案准备工作”的建议报告。
报告中明确提出，“（此番财税体制改革）通过设立中央和地方两套税务机构，中央和地方政府各自保持稳定的税基，防止互相交叉和侵蚀，改变中央向地方要钱的被动局面。”
之前的“大连会议”文件中也提出，有必要设立中央、地方两套征管机构，必须改变中央收入一定程度上依靠地方税务局的局面。
这道出了中国财政当时的真相：1993年，财税体制改革前夕，中国中央政府的财政，正陷入极其艰难的窘境。
数据显示，中央财政收入占全国财政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的22.0％，中央财政的收支甚至必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。
一个例子是，由于收入严重不足，从1980年代末到1990年代初，中央财政曾两次向地方财政“借钱”，而且借而不还。1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“预算调节基金”，都是为了维持中央财政正常运转而采取的非常措施。
“这种情况在世界各国极其罕见，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。”财政部财政科学研究所所长贾康教授对本报记者分析道。
1993年7月23日，时任国务院副总理朱镕基来到全国财政、税务工作会议现场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。”
“一竿子插到底”
“中央、地方面临持续博弈，在信息不对称情况下，如果不能有直属机构来切实保障中央税收的有效实现，分税制改革就可能面临失败的结局。”黑龙江省国税局一位曾亲历过当年改革的人士对记者说。
在财政包干体制下，在地方增加的收入中，地方财政留得多，中央财政分得少，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降。实行财政包干体制的头两年，1988、1989年，地方组织的财政收入比上年增加的部分，中央财政只分得不到5%，而地方财政却分到90%以上。
当时的国家体改委宏观司十分忧虑于税制的积弊，“漏洞百出，不少地方政府有减免税收、逃避上解的积极性，而没有增收的积极性，逃税漏税范围广，数额巨大”。
背水一战。体现在税收管理体制上，就不仅仅是1994年的国地税分家，而且还突出强化了对国税系统人权、事权、财权的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993年12月9日，国务院办公厅转发《国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见》。
其中，关于领导体制及人员管理，该文件规定，国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制。在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面，将按照下管一级的原则，实行垂直管理。地方各级国家税务局正、副局长由上一级国家税务局审批任免（按中央规定，地方各级国家税务局党组正、副书记和党组成员、纪检组长由上一级国家税务局党组审批任免）。
省级地方税务局，则实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。
这样，税务机构分设，分别征收，分级征管，一定程度上更有效地保护了中央利益不受地方的蚕食。
难题
国地税分设的构想，在酝酿之初便困难重重。“从中央到地方，当时的税务系统反对声一片。”国税总局一位老领导向本报记者回忆道。
主要的理由集中于两个担心：一旦分家，两个班子两套人马，机构重叠，现有人员不足，将可能大量增员，给国家造成很大的征税成本压力；一家企业将面对两家税务局，纳税人可能会疲于应付，大大增加了税收成本。
“一个税务局就够了，有必要分家吗？”和很多同事一样，老梅当时的第一反应就是不理解。
老梅印象中，湖北省黄梅县税务局是1994年6月份分的家。“原来的税务局大楼归给地税局，我们这些分到国税局的人搬出来，新盖了一幢楼，然后慢慢安顿下来。”
而从知道税务局分家的消息那一刻，大家就已经在议论纷纷了。“同事们的反应都很强烈，大伙都在想方设法分进国税局。”
这背后的理由并不复杂：当时一个比较普遍的认识是，地税局最后要归到地方、归到县里来管，而国税局有着“国”字招牌，归中央来管，用老梅的话说，听上去后者就比前者更“荣耀”。
分家的时候，领导干部的配置似乎从侧面印证了大家的感觉：原来的老税务局长担任了县国税局首任局长，地税局的一把手则由原来的二把手接任。
事实上，从省到市县，当时的分配几乎都是循此规则。虽然没有什么文件说明，但无形中，地税局似乎就比国税局低了半格。
从征管范围来看同样如此。地税局看上去与国税局在征管税收的种类上旗鼓相当，但细看起来还是有不同，增值税、消费税等大税种统统交给了国税局，地税局则主要负责土地增值税、城市建设维护税等小税种的征收，显得弱势。
