一场对地方融资平台的规范已经展开。

　　1月19日上午，国务院第四次全体会议上。温家宝总理在讲话中提出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

　　之后有消息称，财政部已经拟定了一份整肃地方融资平台的文件正在征求意见中。与此同时，来自金融监管部门的抽查已经展开。

　　中国银监会在1月份的经济金融形势通报会上，要求银行业金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险。银监会还要求商业银行将现有的平台公司“项目包”开包检查。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。按照银监会的要求，各家银行需进行自查外，总行还将对各级分行进行抽查，以落实债权的保障措施全部实施到位。一时间满城风雨。

　　去年4万亿经济刺激计划曾经给当时被财政困扰着的地方政府们带来了希望，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而，令地方政府失望的是，最终中央财政仅负担了总的投资计划中的1.18万亿，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹，本来捉襟见肘的地方财政变得更加困窘。

　　于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段，2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这被普遍解读为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。

　　1年间，地方融资平台的数量和融资规模飞速发展，据央行2009年第4季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。

　　国家发改委投资研究所研究员刘立峰估计，按照2009年GDP增长8.7%来看，2009年地方政府建设负债率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。

　　随着经济复苏态势基本确定以及地方债务规模的迅速膨胀，决策层对地方融资的态度也发生了转变。

　　一直以来，我国地方融资缺少全局性、必要的制度设计和规范，而无论是国债的转贷，还是企业债承担市政债责任，还是中央代发地方债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎。这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。

　　但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，中央政府没有有效的监管手段。所以，每一次地方融资规模膨胀过后，都会导致商业银行大量呆坏账的核销，对金融体系造成严重损害。

　　“地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上”，刘立峰指出。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

　　而国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时则表示，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。

　　长期困窘的基层财政

　　1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。

　　之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。

　　“这就造成越往基层政府，日子越难过，可用于建设的资金越短缺”，刘立峰说。

　　与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。

　　这在去年的4万亿投资计划中体现得非常明显。

　　“从我们当时对地方政府的调研看，很多地方的配套资金都难以落实到位，如湖北省就估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，还有3000亿元的资金缺口，即资金缺口达50%”。国家发改委投资研究所罗松山说。

　　以湖北省荆州市为例，2008年底中央新增1000亿投资中，到2009年2月中旬，省市县政府配套资金仅落实了1.7亿元，完成计划的38%。

　　事实上，经过多年的基础设施高强度投入，长期处于吃饭财政的荆州市很难再拿出更多的资金搞建设。2003-2008年，荆州市本级预算内和预算外投资累计分别只有3.6亿元和4.6亿元，也就是说近5年以来，地方财政用于建设的资金只有8.2亿元，只占同期政府项目投资的2.8%，占全社会投资的0.8%。2004年以来，其财政投资占政府项目投资的比例由3.36%下降到2.63%。

　　根据世界银行2007年的报告，地方政府负担的基础设施建设部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均在13%左右，中国的地方政府承担了超过一半的责任。到2008年，我国预算内地方财政自给率只有58.4%，而到2006年，预算内外综合考虑地方财政自给率也只有67%。澳大利亚联邦政府承担了62%的教育支出，美国联邦政府承担了55%的医疗卫生支出，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%。

　　可支配财力不足造成地方政府难以为中央政府投资项目配套资金，而在市场融资过程中，地方政府投资项目的资本金又严重不足。而现有的法制环境下，也不允许地方政府举债，提供担保，因此，利用地方融资平台、土地财政和打捆贷款的融资模式应运而生，并不断创新，在地方经济建设中发挥了非常重要的作用。

　　土地财政+融资平台+打捆贷款

　　2001年始的这种基本融资模式，绕开了现行体制与政策的障碍，借助融资平台，实现了政府融资的目标。

　　在这种模式下，地方政府通过财政性资金注入、土地收益、国有资产存量以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款。

　　打捆贷款起源于1998年，是银行与政府的一种合作方式，主要是将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。这主要是因为一些收益不好的公益性项目无法单独获得融资，因此把这些项目和收益较好的经营性项目组合起来争取银行贷款。这种打捆贷款最早由国家开发银行在安徽芜湖试办，随后，被地方政府广泛运用，虽多次被禁止，但在现实中仍然被广泛采用。

　　目前，全国金融机构由银政合作所形成的“打捆贷款”到底有多少数量，虽然看不到公开的统计数据，但是可以肯定，形成的贷款投资数量在近年地方投资总额中占有相当比重。

　　在基本模式中，融资平台发挥着枢纽作用。作为企业，它具备了融资的法律身份，不仅可以从政策性银行、商业银行获得贷款，还可以发行城投债券，对可经营性的资产进行重组和整合，引进战略投资者，探索基础设施资产证券化，筹措资金能力被大大拓展了。

　　当然，在地方可支配财力有限的情况下，没有土地收益，这一基本融资模式就失去了存在的基础。土地增值收益为城市建设提供了资金保障，土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的主要渠道。

　　而商业银行的政府信用贷款主要有以下几种贷款模式：一是财政直接补贴还款。政府以财政收入建立还款基金或直接补贴借款人，用于归还政策性贷款。这种贷款模式一般用于自身不能产生经营活动现金流，或现金流不足以归还银行贷款本息的基础性或公益性项目。

　　二是财政垫付还款。建设项目自身可创造足以归还贷款本息的经营活动现金流，但什么时候、产生多少现金流不确定，难以按照约定的贷款期限归还贷款本息。对此类项目贷款，银行要求政府以财政收入根据合同约定的期限和金额代为清偿贷款本息。

　　三是政府特许经营收费还款。对自身能够在约定的还款期内创造足够还款现金流的项目，政府不直接承担还款责任，但通过正式文件、会议纪要等形式，明确借款人对建设项目享有规定年限的经营权，以经营收费或收益作为还款来源。

　　四是政府回购。政府明确非经营性项目为其对平台公司的负债，签订项目回购协议，约定政府回购时间和金额，以资产回购资金作为还款来源。在国开行，后两种模式正在逐步取代前述两种模式，成为政府信用的首选贷款模式。

　　在地方融资中，甚至一些经营性项目的资本金也由银行贷款提供。虽然国家要求经营性项目必须先提供一定比例的非债务资金作为项目资本金，然后以此为基础才可以向银行申请贷款，但是在实际操作中，这项规定早已被突破。

　　最早由国家开发银行提供的“软贷款”就是可以作为资本金来使用的政策性贷款。这种贷款实行低于市场的利率，后来中央财政收回这项业务，软贷款被取消。1998年金融危机时，为了扩大投资，国开行行长陈元提出开发性金融的理念，重新启动了“软贷款”，授信给地方城投公司，充作项目资本金，但利率执行的却是市场利率，与之前的软贷款已经存在本质不同。后来有关部门禁止了软贷款，但实践中仍然以政策性金融的名义大量发放。

　　事实上，在地方投资项目中，即便是要求地方政府拿出项目投资20%的资本金都是很困难的，因此催生了种种资本金筹措方法，而最终的资金来源仍是银行信贷。

　　2009年财政部为几个省份发行了地方债券，这些债券可以作为资本金来启动项目，不过由于下分到省内各市的规模十分有限，并不能解决资本金困难的问题。另一个流行的做法是让城投公司在银行间市场发行中期票据。这些资金也可以像地方债券那样作为投资项目的资本金。同样由于资金规模有限，难以解地方政府投资之渴。

　　事实上，对于已经正式确定要上的基建项目，即使资本金筹集有困难，一些银行也通常愿意为其提供短期融资，让项目先行展开，等部分资金到位后，再为其提供贷款。

　　业内人士透露，如果实在找不到资本金，甚至可以先从另一个政府帐户转出来借用一两天，注入项目作为资本金，然后再向银行提供相关文件申请贷款，并以银行贷款偿还最初的借款。

　　还有一个方式是信托股权投资。商业银行法规定，商业银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，而信托法规定信托公司不得吸储，但是二者合作之后，形成了一个“银信政”产品，银行向其高端客户销售信托公司理财产品，随后，客户资金由信托公司托管，这些资金再作为项目资本金注入基础设施项目。

　　银行动因

　　那么银行为何会愿意贷款给地方项目？业内人士指出，基础设施建设固有的政府背景收益长期稳定，对于面临流动性过剩的银行具有一定的吸引力。对于银行而言，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对来说还是有一定的安全性和收益性。

　　而且，政府背景贷款也在不断地创新过程中，从过去纯粹的政策性贷款向市场化商业化贷款方向转变，信贷资金的安全性随之增加。

　　渣打银行研究部的一份报告认为，关键在于银行体系的结构，银行的大部分资产仍然是全国性的国有银行和股份制银行所有，他们很乐意为国家和省一级投资项目融资，尤其是由发改委遴选出来的中央财政支持的项目会毫不费力地找到银行贷款合作者。

　　对银行而言，有3个相互关联的动机导致其愿意为这些项目贷款。首先，目前商业银行特别是大型的商业银行，资金充裕，由于2009年存款准备金率降低，一级央行降低央票发行力度，货币市场利率下降，利差受到挤压，刺激了银行通过加大贷款投放总量以弥补利息损失的动机。一般情况下，净利差每压缩5个基点，就需要信贷增速提高大约2.3%来抵偿其对银行利润的影响。所以，银行出于经济利益动机，需要放贷；而且目前国有商业银行衡量业绩表现的基础主要依据信贷、存款、信用卡和利润增速是否超过其他银行，而不是资产回报率；不过最终，大型的基建项目背后通常都有事实上的政府担保。因此不少银行愿意向政府项目贷款。

　　但是，专家也认为，伴随着城市建设的持续大规模投入，这种基本融资模式也出现了这样和那样的问题。

　　这种融资体制下，因城市基础设施完善带来地方经济增长，在短时间内对地方经济以及财政税收拉动效果明显，城市形象迅速改观，其优势显而易见。但是，当前地方融资平台的法人治理结构存在种种不规范，也给债务偿还带来较大的风险。

　　专家表示，在目前的城建投融资体系中，城投公司注册资本金基本来源于财政拨付，市政府实际上是城建项目投融资市场管理者，既是投资者，也是经营者，而城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由市政府的不同部门来执行。城投公司基本仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。

　　目前城投公司项目资本金来源全部为财政性资金，能产生现金流的经营性资产较少，多数为公益性资产。而且，这种地方政府信用担保贷款信息不透明，缺乏公共监督，总量难控制，地方政府在短时间内贷款额度太大，一旦进入还本付息高峰，可能出现债务危机，从而给银行带来巨额损失。

　　“应该对地方政府融资进行体系性的重构。总体思路是开正门，堵后门，疏堵结合，先疏后堵。尽量多地开放适应地方政府职能要求的融资渠道，同时，要尽量减少地方融资中不规范的部分，实现融资风险的显性化，减少融资的负的外部性影响”。刘立峰说。

　　规范地方融资

　　然而，国家发改委财金司司长徐林认为，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前的制度框架和条件下，还具有一定的风险。

　　他指出，事实上，允许地方政府发放地方债，在去年我国已经有了实践，而地方政府融资平台发放的各类企业债券其实就是中国的市政债券。

　　“但是要允许地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产”。徐林说。

　　在他看来，正视现实的做法是承认地方融资平台的作用，为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。

　　事实上，在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。

　　2001-2002年间，投资体制改革推动下，深圳、大连、成都将城市基础设施和公共服务的主要领域开始向民营企业和外资开放。

　　2002年，上海城投把它拥有的沪杭高速公路上海段99%的股权出让给民营的福禧公司，福禧公司获得30年经营权，而上海城投则盘活资产，为上海污水治理和其他高速公路项目提供了资金来源。

　　2008年，总投资118亿元的宁波杭州湾跨海大桥成为国内第一家以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目。

　　“这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。而不应该限制投融资平台的融资方式”。徐林说。

　　他指出，对于那些具有较好公司治理结构和资产质量，其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任，无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

　　徐林为当前条件下规范地方融资、构建地方融资体系提供了一个具有可操作性的思路。而这一思路很有可能成为未来地方政府投融资平台规范的主要思路。

　　防范地方投融资平台债务风险

　　专访国家发展改革委财政金融司司长徐林

　　只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险

　　文/本刊记者 杨海霞

　　为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台的债务迅速增长，其连带风险也受到了广泛关注。

　　国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

　　对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

　　他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

　　“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

　　徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

　　应客观分析融资平台风险

　　《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

　　徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

　　其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

　　建立地方政府债务管理体系

　　《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

　　徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

　　首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

　　其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

　　过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

　　放开地方债尚不现实

　　《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

　　徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券(包括中期票据和短期融资券)，实际上就是中国的市政债券。

　　从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

　　但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

　　将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

　　在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

　　地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

　　因此，在采取措施控制地方政府债务风险的同时，仍然要为地方投融资平台的正常融资提供通道。从各种融资方式看，进一步提高投融资平台债券融资(包括企业债、中期票据、短期融资券等)的比重，有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为工作中，我们要注意防止出现地方基础设施投资需求发生大的波动，否则对正在进行的大量基础设施项目续建，对正在经历的经济复苏，对宏观经济的稳定等，都可能产生不利的影响。

　　地方融资：规范比规模更重要

　　专访国家发展改革委投资研究所研究员刘立峰

　　对于地方政府融资的可持续发展问题，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制

　　文/本刊记者 杨海霞

　　在4万亿经济刺激计划的推动下，2009年地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动，地方政府债务出现爆发式的增长，这引起了人们对于地方政府财政风险的普遍担忧。最近，对地方政府融资的规范也进入了监管层的视野，尤其是2010年以来，国务院会议更是多次提出要规范地方融资。

　　在2009年中，国家发改委宏观院投资研究所就针对此问题，展开了涉及东、中、西部3个省区，省、市、县3级政府的调查研究。日前该报告已经正式出炉，并得出了一些有新意的结论。

　　面对当前地方融资规模扩张所带来的风险，课题负责人投资研究所研究员刘立峰在接受《中国投资》专访时表示，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。他认为，债务风险最终即便爆发，也是爆发在某些点上，不会成为全局性的危机。

　　他指出，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。“我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制”。

　　在他看来，地方融资的问题，根源还是在财税和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。国家不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。

　　对于当前备受关注的融资平台如何监管的问题，他指出，应该逐步弱化融资平台的政府信用，强化公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用，并推行市场化运作，纳入市场化考核。

　　2012-2013年债务高峰

　　《中国投资》：从您的调研中看，地方融资规模现状怎样？

　　刘立峰：我国地方政府债务规模有多少其实很难讲清楚，一方面是因为现有法律规定地方政府不允许发债或向银行贷款，只能通过一些变通的、非正规渠道和方式融资，在地方政府预算中反映不出来，另一方面地方政府自身也不愿意上级政府或者公众了解相关债务情况，财政信息不公开，不透明。

　　到2009年，我国地方政府背景贷款余额增加到了4.6万亿元，如果再加上城投债余额以及地方政府拖欠工程款，地方政府建设性债务超过5万亿元。按照2009年GDP增长8.7%计算，2009年地方政府建设性负债率上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。

　　《中国投资》：从负债率和债务率来分析，地方债务的风险程度如何？

　　刘立峰： 地方政府债务规模不是可以无限扩张的，在每一个特定时期特定条件下，存在某种适度的债务规模。目前已经有一些评价地方政府债务负担的指标，如负债率，债务率等。像美国，规定负债率警戒线在13%-16%之间，加拿大在25%以内，一般而言，大多在10%。而债务率国际警戒线在100%左右。我国浙江、内蒙古等地也构建了类似的债务风险预警体系。

　　要是按照这套指标体系看，到2008年，我国地方政府建设性债务的负债率和债务率都已经达到或者超过了警戒线，2009年以来，为了配套新一轮积极财政政策，地方政府的建设性债务的负债率可能达到了14.9%左右，这还没有将非建设性债务算在内，虽然非建设性债务所占比例逐年下降，但是还是有相当数量的存在，所以地方政府整体债务负担还要大一些。当然，各个地区因为经济发展水平、财政支付能力、债务期限和利率结构不同，也不能以偏概全。

　　《中国投资》：从这些数据能否判断当前地方政府负债已经到了一个危险的阶段了？

　　刘立峰：我们调研中得出的结论是，目前各地实际的债务融资规模基本应当处于适度或可持续融资规模范围内，还无法得出目前的地方债务融资规模存在极大现实债务风险的结论。因为，我们还没有把土地等资源(资产)收益以及项目收益计算在内，在不少城市，这两部分收益远大于财政拨款额。地方政府真实的适度债务规模可能会大于仅把财政拨款额作为机动财力计算出来的结果。

　　而且，各级地方政府债务融资的期限长短对于适度融资规模的确定影响很大。债务期限越长，债务融资的适度规模就会越大；相反，债务期限越短，债务融资的适度规模就会越小。从各地政府债务融资的实际行为来看，如果按照1年期短期债务来推测，那么，地方政府的债务融资实际规模均已经超出其适度债务融资的最大规模；但是，如果按照10年期长期债务来推测，那么，相当多的地方政府的债务融资实际规模仍然在适度范围之内。

　　还应考虑到，财政对于所获得的债务融资是否承担还本责任对于适度融资规模的最大值具有重要影响。财政只负担付息责任时的适度融资规模要远远大于财政既要付息又要还本时的适度融资规模。还本责任的归属一般取决于各级地方财政与城投公司之间权利义务关系的安排方式。发达城市政府融资更多地采用了城投公司还本、政府承担利息支出的融资方式，政府适度债务融资能力大大提高。因此区分政府投资的不同经济性质，采用相应的政府债务融资方式，是控制政府债务融资风险、规范地方政府投融资行为、保持政府融资可持续发展的重要方面。

　　此外，一些新的因素的作用对地方政府融资可持续性判断也有很大的影响。第一，近年来，地方政府借款期限有逐步缩小的趋势，3-5年的债务很普遍，这将大大缩减地方政府可持续性债务规模，带来显著的债务风险。第二，随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府建设性债务有加速增长趋势，实际债务规模与适度债务规模的差距也在缩小，债务风险明显加大。第三，经济周期的不同阶段，地方政府的机动财力会发生很大波动，特别是经济周期的下行阶段，机动财力甚至可能出现同步下降，从而也会降低我们对可持续债务规模的预期。

　　不过，只要地方政府的机动财力能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就是安全和可持续的，也就是说，最差的情况下，到某个时点，地方政府已经无力进行新的项目投资了，这时候的财力只要能够支撑归还未来时期的债务本息，这时候的规模就是最大债务规模。

　　从我们的调研看，由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008下半年以后，所以，以3-5年的平均还款期计算，真正的还债高峰将出现在2012-2013年左右，对目前地方政府的支付不会产生太大影响。

　　而且，即便是有些地区出现超出警戒线好几倍的债务，因为现有的这种融资模式也将大大提高它的适度债务融资规模。债务危机也不会是全局性的，而将是局部性的，

　　《中国投资》：应重点关注哪些新情况？

　　刘立峰： 由于经济发达地区的财政能力强，特别是土地收益多，出现问题的可能性小，而西部欠发达地区财政能力弱，银行贷款比较审慎，债务规模受到外部制约，问题也不会太大。可能出现问题的是被认为是发展潜力大、而现实财力弱的地区，这些地区发展的不确定性大。

　　另外，还需要关注区县一级的债务风险在扩大。省一级政府财力雄厚，市一级的政府依托城市土地增值空间大，随着国开行等银行逐步开拓县一级的政府融资平台，这一级的债务危机可能性性较大。

　　近期成立新的地方融资平台也值得关注。2009年以来，由于大规模的融资需求，地方政府开始成立一些新的融资平台，而较好的资产已经用于之前的各类融资平台，近期成立的融资平台中，所获得的资产大多是质量较差、收益性不强的项目。

　　关键在于缺乏规范

　　《中国投资》：既然债务规模目前还不是太大问题，那么您认为当前地方融资令人担忧的问题是什么？

　　刘立峰：对于地方政府融资的可持续发展问题，债务规模只是表象，体制机制的可持续才是本质。我们当然要关注重视规模的问题，不过更要关注规范的问题。只有机制体制的可持续才是本质，才能形成防护网，让地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束与控制。

　　地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。我国1994年进行了财税金融体制的大变革，2004年又进行了投资体制改革，可是对地方政府建设性债务融资的体制规范问题一直都没有提到议事日程，地方政府融资没有合理的制度和法律框架，也没有对地方融资约束的有效手段，所以才产生了这么多的问题。

　　如果不解决，这些问题会不断出现，不能听之任之，任其自寻出路、自生自灭，也不能得过且过，对其风险隐患视而不见，要有长远的考虑和全局的谋划。

　　《中国投资》：现有的财税体制下，地方政府没有符合法律规定的融资渠道，但是债务却越来越大，为什么？

　　刘立峰：地方政府有非常强烈的投资冲动，地方政府行为远远超出了他们的职能范围，始终没有从竞争性领域退出，虽然直接投资工业的情况很少了，但是他们更热衷于投资开发区，投资城市基础设施，而那些教育、卫生、文化、环境保护等基本公共服务投入负担又在不断加重，而实行分税制后，地方财源大幅度上解中央，各级地方政府的事权与财力极不相称，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，导致地方政府的债务负担不断增加。

　　与此同时，地方人大普遍没有发挥有效的监督和制约作用，地方政府项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，地方政府投资缺乏约束。中央政府无法获悉地府政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。由于负债形式除了银行贷款，还有各种资金信托、往来款拖欠等，负债总量难以控制，就连地方财政部门对自身的负债情况也未必完全了解。

　　《中国投资》：地方融资平台对地方经济发展可以说起到了重要的作用，但是他们的不规范运作也是关注焦点，他们的问题主要是什么？

　　刘立峰：虽然地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了十分积极的作用，但从目前的状况看，地方融资平台的风险有扩大的趋势。

　　省级或实力较强的市级政府性公司因为财政和信贷资源丰富而较少系统性风险，但一些实力有限的市、县、区风险比较大。一些融资平台几年融资下来，负债规模可能早已超过其负担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业，于是，政府就另外包装和注资一个新的公司，继续发挥融资功能。

　　融资平台的项目投资贷款本息归还通常由财政安排，有的还直接与土地出让金挂钩，这样在辖区财政收入特别是土地收益减少时，信贷风险就会显现出来。

　　有的投融资平台资本金不够的时候，就将政府的办公楼等非盈利性资产进行评估，注入公司，降低负债率，再向银行借款。还有的地方政府投融资平台把平时业务没有关联的国有企业的资产捆绑打包，将资产扩大到一定规模，向银行借款之后，再由融资平台统借统用。

　　规范还须制度变革

　　《中国投资》：最近国家决定规范地方融资，那么是不是应该首先对地方政府的投资行为进行约束？

　　刘立峰：地方政府应该集中力量办正事。地方政府重要的不是敢有所为，而是敢有所不为。在基础设施和公共服务领域市场化改革的趋势下，未来社会参与热情会提高，政府直接出资的领域应该逐渐减少，甚至退出。

　　未来准公益性的基础设施领域，应该放开给社会资本进入，通过建立城市基础设施价费机制和投资补偿机制，运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等各种手段，引导民间资本进入这些领域。

　　而地方政府财力不足的问题，也应该通过上移公共服务领域事权来解决。凡属于中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政就应该加大财力保障，而不应转嫁给市县政府。

　　另外，我们还主张藏富于县，把不动产税、遗产税等税种的收入主要留给县级政府，提高基层的融资能力。

　　《中国投资》：融资平台未来的发展方向应该是怎样的？

　　刘立峰：应该逐步弱化政府信用，强化融资平台的公司信用。目前的融资平台与政府关系千丝万缕，贷款大多依据政府信用，需要以政府财政进行担保，那么今后应该逐步弱化政府信用，突出单个项目的经营信用。对融资平台，应该推行市场化运作，纳入市场化考核。对平台承担的公益性项目，要通过计算机会成本和机会收益，纳入核算，让企业的非市场行为与市场行为之间有可比性，来实现对企业运作的真实考核。

　　同时应该建立政府确定的公益性非赢利性项目的补偿机制，提高政府融资平台项目投资建设的积极性。此外，还应强化融资平台的直接融资功能。

　　《中国投资》：地方政府融资的客观需求还是应当予以满足，那么应当给地方政府留出哪些可行的融资渠道？

　　刘立峰：从发达国家举债方式看，不管采取什么方式，公开和显性化都是一个基本的原则。我国现有的法律制度限制了地方政府公开的债务融资，但是却限制不了隐性和或有债务的膨胀。所以，允许地方政府的直接发债或者贷款，可能更容易约束他们的行为和控制债务规模。

　　近期，推动企业债券融资，还可以开拓信托融资渠道，发展产业投资基金，引导城建项目尝试ABS融资，使用财政补贴，给投融资关键性的支持。

　　《中国投资》：允许地方政府负债的同时，如何来监管他们的负债行为呢？

　　刘立峰：那就要强化地方政府负债的硬约束。

　　一方面，要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。

　　另一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国中央集权制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。再一方面，要将地方政府债务纳入同级预算管理。另外，还要加大财政对政府融资的统管，把政府的资源整合集中，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。

　　可以充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。

　　在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主、各职能部门共同参与的政府债务管理体制。

　　还要增强地方政府债务的透明度。地方政府需公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，从而提高政府债务控制能力，防止债务恶性膨胀。

　　提高透明度要求必须对会计制度进行改革，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众；必须建立一套完善的与债务预算制度相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府债务统计与报告制度。

　　在提高透明度方面，澳大利亚等国的经验很值得借鉴。例如，澳大利亚州政府要求地方政府运用权责发生制原则，除了报告直接债务外，还需要披露或有负债。各州政府还需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划，并由举债委员会进行审查和综合平衡。此外，各州还要将借款融资及其使用情况，按照举债委员会确定的统一框架要求，严格进行季度报告和年度报告等。

　　不可复制的天津融资版本

　　凭借特殊战略地位、颇为看好的发展前景以及政府的隐性担保，天津投资近年来获得高速增长，但日益庞大的债务规模使其压力渐大。过去资产负债率较高的天津融资平台，正在积极尝试发行企业债券、资产证券化等融资方式