编者按：问路长三角,是我们考察这片中国最富庶地区的交通发展形态的系列文章。
它的形态几经变化,具备了一定的探索价值,并已经呈现出与中西部地区不同的面孔。更重要的是,我们要把未来两三年长三角的交通建设,放在中央经济工作会议最新确定的“适度宽松”的货币政策以及地方投资拉动经济的宏观大背景下来考察,重点关注其投融资方式、经营管理模式、区域合作等方面出现的新变化、新问题和新思路,以及由这轮交通大扩张引发的地方新政经生态。
这些取消收费的公路,基本都是县一级乡镇一级甚至“村村通”工程的路段。这个大门正式关闭之后,用政府还贷方式建造的普通公路,面临着还贷以及维护费用如何转移支付的问题,考验着各级政府的财力和执行力。
“如果再没有新的融资方法,我们就回天无力了。”宋白桦神色黯然。
宋白桦是温州发展有限责任公司(以下简称“温州发展”)副总经理。他感叹的是国家发改委、财政部、交通运输部、国家税务总局12月5日联合发布的公告,即就《成品油价税费改革方案》公开征求意见。
这个征求意见稿提出了改革收费公路制度———以“逐步取消”二级公路收费,作为实施燃油税的配套措施(已有的收费站将撤消,今后也不再批准建设此类收费道路)。
“收费取消之后,我们以前主要采用的收费还贷方式就不能用了,就要寻找新的融资建设方式替代它。”宋白桦说。他所在的公司是温州市国资委下属的交通投资平台。
按照分级,二级公路是普通公路的一种。据统计,目前全国二级收费公路里程规模与站点数量均占收费公路总量的60%左右。取消收费之后,地方在二级公路建设的筹资渠道将进一步收窄,而建设压力则在不断增加。
此前不久,上海、浙江等省份相继调整了高速公路的融资方式,纷纷放弃了“经营性公路”的做法,转而改为“政府还贷公路”,并基本清退了所有的民资成份。
普通公路和高速公路的几乎同时融资“转身”,进一步加大了政府投资平台的筹资压力。
显然,燃油税新政,注定是中国公路投融资体制上的一个转折点。
从35%到100%
“取消了养路费,就不能再做收费还贷公路,这意味着每建一条路不能仅筹措35%的资本金,然后慢慢还贷；而需要一次性筹到100%的资金,且这个钱只能由财政来出。”宋白桦认为,这样的转变,使得交投平台的筹资压力无形中增大了许多。这样的压力,则基本压到了县市一级的交投公司身上,他们是全国普通公路建设的主体单位。而省一级交投公司则主要以建设高速公路为主,普通公路的建设较少,燃油费改税对其融资难度的增加有限。
“我们在2007年就提前转型,撤销了一条一级公路的收费。”宋白桦介绍说。他指的这条公路是温州通往机场的一条公路,完工于1999年,初为中外合资的经营型公路,2001年清退外资。
“当时是收费的第八年,就剩3000万贷款没还了,还有我们自己的本金3000万,以及一些人员安置费用。中止收费之后,这些成本都由我们公司自己消化掉了。”宋白桦说。
这是温州发展名下的唯一一条普通公路。但是这种中止收费、自己“消化”成本的方式,对于大部分普通公路来说,似乎并不现实。
这样的压力从去年开始就已经在浙江省等沿海省份的省道上体现出来。2007年初,浙江省副省长王永明曾明确表示“今后原则上不再新批普通公路四自项目,现有收费站点要抓紧调整撤并”。
以温州市所属连接龙湾至洞头疏港公路的77省道延伸线工程项目为例,该项目的建议书已于7月获浙江省发改委批准,主线长36.7公里,连接线3.7公里,项目总投资约为33.5亿元。
这条省道确定将建为不收费公路,所以总投资资金需要一次性由省市共筹。“具体的资金配比,需等项目前期工作准备完毕再行商议,消息最早也要一个多月以后才知道。”负责该延伸段项目的瓯江口开发建设总指挥部规划开发处负责人对记者表示。
但事实上,省财政所出的资金并不占大头,仅以“补贴”名义发放部分资金。大部分仍需由这个指挥部从市级和县级财政处筹措。
“我们也没有钱。”一位地方财政法制处的人士说,地方的预算资金基本都是“吃饭财政”,而公路建设的花费又高,钱从哪里来,依然是一个难解的题。
其实在燃油税改之前,二级公路不收费已有法规条例。
在2004年11月实施的《收费公路管理条例(草案)》中规定,“技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。”
但这个草案中也预留了一个“口子”。其规定,“在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路,其连续里程60公里以上的,经依法批准,可以收取车辆通行费。”
而本次燃油税方案中,宣布逐步取消二级公路收费,则对这三个区域内的二级公路收费“关上大门”。
这些取消收费的公路,基本都是县一级乡镇一级甚至“村村通”工程的路段。这个大门正式关闭之后,用政府还贷方式建造的普通公路,面临着还贷以及维护费用如何转移支付的问题,考验着各级政府的财力和执行力。
而打算新建的普通公路,也将由于融资方式的单一而受到直接影响。仅以温州市为例,其在“十一五”规划中称,到2010年温州全市二级公路要达到900公里,总投资估算为339.4亿元,其中公路合计273.6亿元。
而从2004年实施新的管理条例至今,取消收费已经预留了两年的过渡期,且本次燃油税的方案中,也提及了“逐步取消”的缓步推进策略。但配套的融资政策似乎仍没有破冰。
高速转身:向民企关门
与普通公路几乎同时,长三角的高速公路投融资也开始转身。2008年3月,上海市一纸公文,关上了民资进入高速公路的大门。公文决定,上海的高速公路将不再面向社会招商建设经营性高速公路,全部改为政府收费还贷型公路。
在高速公路领域,目前有两种投融资方式并存。一种是“政府还贷公路”,由政府以收费权为抵押,向银行贷款,并在还贷结束后取消收费。另一种则是“经营性公路”,投资主体允许民资和外资参与,收费年限由双方协定。
为配合这个“转身”,上海市还由城市建设投资开发总公司组建了一家名为“上海沪申高速公路建设发展有限公司”的企业,受上海市政局委托,具体负责政府还贷高速公路的投资、建设、运营、管理。
而在民资公路大王刘根山事发之后,上海方面又迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权。这是继收回另一个民资公路大王张荣坤控股的沪杭高速公路之后,民营资本彻底退出上海。
同处沿海的浙江省也开始动作。“浙江省虽然没有明确宣布不让民资控股高速公路,但我们在内部已经达成了共识,而且就是这样操作的。”浙江省交通系统一位官员说。
更多的动作在实际层面展开。在经历了多次变更之后,刘根山名下的茂盛集团在浙江省境内的三条高速公路仅剩“独苗”———甬金高速公路。且浙江省交通厅在其案发后,着手开始调研其债权债务情况,或将收回该公路的所有权。
在广东、浙江等经济发达省份,多元化投资已经占到高速公路总投资的一半以上。在多元化之路的大旗下,大量公路得以超速度建设。在速度背后,浙江、江苏、安徽等多个交通厅局确实出现了官员相继倒下的状况,交通领域成为贪腐高发的危险区。
“到了现在这个发展阶段,我们就开始了反思。这不是对多元化投资的反思,而是对于公路本身的属性有了新的认识。”浙江省交通系统一位高层人士这样解释高速公路的转型。
其进一步阐述,公路是一个公共产品,首先是个产品,而不是商品。所以公路的属性首先应该是以公众利益为主的,“大方向上以后都应该做政府还贷公路”。
“如果多元化地做,尤其让民营资本做主导,那么资本的逐利性就决定了他们更追求利益,可能就发生了养护不到位、不愿意投入的问题。”这位官员认为。
事实上,形成上海、浙江等长三角省市率先定义高速公路属性的根本原因还有,这些省份经济起步早,财力相对雄厚,有充盈的财力进行转型。
亦有反对的声音,则认为这样的做法有“倒脏水把孩子一起倒掉”之嫌,有些“矫枉过正”。
“我觉得财政出资建普通公路就行了,这个属于公共产品。而高速公路则不要对民资和外资全部关上大门,这样的做法不利于拓宽投融资体制。”宋白桦说。
融资模式之考
这几年来,公路的建设成本也上升了至少一倍。“这里面主要是拆迁成本的上涨,连一倍都不止。另外水泥价格也翻了几番,钢材也涨价了。”
但作为融资平台,宋白桦们手上的融资牌并没有增加,反而随着“费改税”等相关措施有所减少。“我们需要新的融资方式作为配套措施。”
公路的投融资体制经历了三个阶段。第一个阶段是公路统包阶段,这个阶段中,所有渠道的投资都是国家投资,融资渠道单一。
第二个阶段通常被称为“四自阶段”,即自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷。这个方式最早是由广东省于1989年开始探索的,浙江省则从1992年左右亦开始推行。
从2000年开始,对于大型高速公路的建设,上海市政府则开始尝试“鼓励社会资本进入基础建设、道路建设”的政策。整个2000年,上海就推出包括同三国道上海段、沪青平高速、嘉浏高速在内的三个项目,运用BOT模式(建设-经营-转让)完成投融资。
“第三个阶段,就姑且以燃油税征收作为标志。事实上,这个转变是2008年从长三角地区开始的,高速公路以政府还贷为主,而普通公路则以财政出资为主。”宋白桦解释说。
而作为一个国有交通投资平台的代表,在这个到来的第三个阶段中,宋白桦能实现的融资渠道并不多。交投公司所能做的,首先是把原有的资产做抵押,从银行的渠道融资,“但这个我们已经做到尽头了,没有潜力再挖了。”
其次,则是政府财政的注入。但在大部分地方财政的现状下,财政注入十分有限。而且今年以来土地财政萎缩,这一块的注入更不能得到保证。
“关键是这样的注入没有明确的来源。”宋白桦透露,在地方每年制作的财政预算中,并没有“交通建设”这个经常性的科目安排,“所以这部分资金来源是不稳定的,宽裕的时候多一点,财政紧张了就让我们自行筹措。”
第三个渠道是企业发债。“但这里有个政策瓶颈,并没有放开用于基本建设的企业发债,审批非常严格,名额争夺激烈。”宋说。
最后一个方式则是推出交通基础设施建设的信托产品。这种方式被宋白桦认为是最简单易行的措施,只是需要解决政策是否允许的问题,以及如何随时变现的问题。
“公路建设的特点就是回报时间长,收益稳定。只要政府允许,我们就设法在信托设计上,能够让投资者随时变现。”宋白桦说,“重要的,是要给我们开这个口子。”
