2011年6月30日下午，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定。根据这一决定，今年9月1日起施行的新《个人所得税法》，个税起征点将升高至3500元，现行9级超额累进税率调整为7级，第一级税率为3%。
至此，这一轮立法程序中的各方博弈，暂告一段落。
然而，来自业界的诸多声音仍表明，涉及个税的几乎所有问题和矛盾，并不能通过仅提高个税起征点而解决。朝着“综合与分类相结合”目标迈进的个税实质性改革，迫在眉睫。
修正案：妥协的产物
“个税法修改将大幅减轻中低收入纳税群体的负担。工薪收入者的纳税面将由目前的约28%降至约7.7%；纳税人数由约8400万人减至约2400万人。”对于新通过的个税修正案，财政部税政司副司长王建凡表示。
尽管部分人群的减负效果直接可见，然而，此次的内容修改，在众多专家看来并未触及个税制度的主要矛盾和根本问题。
“真正的改革未起步，还在孕育阶段和研究阶段。”6月29日，在中国社科院财政和贸易经济研究所《中国财政政策报告2011/2012》首发式上，参与个税法修改审议的全国人大常委会委员、中国社会科学院原副院长陈佳贵指出。
“这次的修正案尽管被冠之以改革，但它是在既有的分类所得税基础上推行的小步微调的延续。比如其打出了调节收入分配的旗帜，但从方案内容来讲，既难给真正意义上的中低收入者减负，也难给真正意义上的高收入者加负。而大家聚焦的提升费用减除标准上，无论这个标准提高到怎样的程度，都难以获得令多数人满意的结果。”中国社科院学部委员、财政与贸易经济研究所所长高培勇亦在会上表示。
“从方方面面的角度论证，这次的修正案不是真正意义上全方位的。个人所得税的整体改革，也不是朝着综合与分类相结合的目标逼近，只是一个纠结状态下的妥协方案。”高培勇如是评价。
高培勇的观点，在社科院此次发布的报告—《个人所得税：迈出走向“综合与分类相结合”的脚步》（以下简称《报告》）中，进一步得到了阐释：“现行个人所得税实行分类所得税制，一个税种分作11个征税项目，不同项目采取不同的计征办法、适用不同的税率表格。虽然便于征管，但致命缺陷是不利于调节居民收入分配差距。比如，人与人之间的收入差距，本来是综合而非单一项目的收入差距，针对单一项目而非加总求和之后的综合性收入调节，无异于‘盲人摸象’。”
在专家看来，隔靴搔痒的“微调式”举措，难以应对当前中国居民收入分配差距日渐拉大的严峻挑战，以及政府手中缺乏调节居民收入分配手段的残酷现实。在这一背景下，尽快启动个税“综合与分类相结合”改革，已是当务之急。
上世纪90年代中期，1994年的税制改革完成不久、第九个五年计划制定并启动之时，中国即提出了“综合与分类相结合”的个税改革目标。但这一目标跨越了四个“五年规划”，至今没有结果。
“综合与分类相结合”的个人所得税制，终究要建立在纳税人个人申报的基础上，“中国现行的个人所得税税收征管机制，仍停留在‘间接’征收、‘截流’管理的水平。”高培勇称，由于“从源征税、代扣代缴”的税收征管机制的瓶颈制约，加上个税纳税人众多、民众纳税意识淡薄等现实国情，这一改革方案一直停留在研究层面。
渐进式改革方案出台
《报告》的主要内容，是中国社科院财政与贸易经济研究所经过两年多时间的调研，设计完成的一套实施中国个税“综合与分类相结合”改革的渐进式方案，简称“财贸所”方案。
据介绍，财贸所方案目前是个初始方案，在现行分类所得税制的基础上，以相对较小的征管成本引入综合性因素。然后，在此基础上，完成由初始方案向目标方案，即“综合与分类相结合的”个税制度的过渡。
据介绍，这一方案的核心，是在保持现行分类所得税制框架基本稳定的前提下，以已实施的年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础（2009年，全国有269万年所得超过12万元的纳税人自行申报），通过对部分所得项目适用综合税率表进行年度汇算清缴的方式，对已进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征。
“以较低的征管成本尽快推出‘综合与分类相结合’的改革，避免因所谓征管条件不到位导致的一拖再拖，是我们设计考虑的首要问题。”课题组副组长张斌表示，财贸所方案的最大优势，是具有很强的可行性与可操作性。
对于方案中最难的内容—纳入综合计征范围所得项目的选择，财贸所共提供了5种方案。其最小范围的综合，为工资薪金所得和劳务报酬所得的综合；最大范围的综合，则除单独规定的个别项目外，所有所得项目均纳入综合计征范围，接近美国的“大综合”模式。
考虑到平衡两个矛盾—公平与效率的矛盾，征管成本和改革效果之间的矛盾，张斌表示，财贸所倾向于以中等范围综合方案为基础，即将全部四项劳动所得—工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费所得综合。
财贸所认为，该方案是停止坐而论道、迈出实质性改革的第一步。作为一个过渡性改革方案，该研究成果还具有较强的拓展性。
“随着纳入综合计征门槛人数增多，我们可以实时引入差别扣除项目；而对于那些达不到征税标准的纳税人，应更多考虑财政的转移支付措施，比如抚养补贴，不管你交不交税，养孩子国家都给补贴，这个比差别扣除项目成本更低、效果更好。”张斌说。
“以程序解决问题”
按照财贸所的方案，个人所得税的税负会有所增加。“中国整体税制的改革方案是增加直接税减少间接税。其中直接税中最重要的代表是个人所得税，所以财贸所方案中的增加个税税负是符合这一目标的；但个人所得税的改革是要融入整体税制改革当中去的，在增加直接税的同时还要降低间接税，包括以增值税、营业税、交易税等为主的流转税税制；此外，在讨论个人所得税改革、间接税改革的时候，我们还要有一个总体方案的设计，那个方案才是最后要落到广大纳税人身上的宏观税负水平的调整方案。”高培勇表示。
财贸所的方案发布后，业内专家学者颇为关注。
财政部财政科学研究所所长贾康表示，财贸所方案在某些方面还可以更鲜明。“例如，最有关注度的个税起征点这个问题上，可以提出一个办法，就是和物价挂钩，比如常规性的三年调整一次，用国家统计系统提供的权威的物价数据，形成指数化的机制，没有必要每次说到起征点的时候，再这样兴师动众，而是通过程序解决问题。”
贾康还提出，在渐进过程中，能否争取把一些复杂问题相对简单化？“例如，按照家庭和具体项目的扣除比较复杂，能不能先把更复杂的因素放在一边，争取比较快地把家庭人口、实际的赡养系数，通过公民身份证系统这样已具备的技术条件来确定。”
国家税务总局税收科学研究所所长刘佐则肯定了这个方案的现实意义。他称国民的纳税意识、税务机关的征管能力等，都不应再成为向“分类与综合征收相结合”改革的障碍。越南、印度等一些实行综合征收的发展中国家，都可成为中国借鉴的对象。
