辽宁发展低碳经济的财政政策研究
我们的生活离不开碳。碳是各种传统能源的重要构成元素。从钻木取火所需的木材到蒸汽机所需的煤炭，从汽车驱动的汽油到电脑运行的电力，都离不开碳。与此同时，以大量排放温室气体为基本特征的高碳经济带来的生态环境问题日趋严重，全球气候正在发生不可逆转的变化。为了应对气候变化，实现可持续发展，我国正在努力构建以减少温室气体排放为目标的低碳经济。辽宁很早就确立生态省建设的战略目标，发展低碳经济更是辽宁未来的重大任务之一。财政政策是宏观调控、资源配置的重要手段，能够在发展低碳经济的过程中发挥积极作用。因此，研究辽宁发展低碳经济的财政政策，意义重大。
一、低碳经济的内涵及发展背景
低碳经济的提法，源于对人类所处环境的深刻认识。由于经济规模扩大和人口数量剧增，人类不断地扩大生存空间，无休止地索取自然资源，对地球造成的影响也越来越大。大气中的二氧化碳浓度升高导致的全球气候变化已经成为不争的事实。为了应对气候变化，包括低碳经济在内的与碳相关的一系列新概念陆续被提出，其内涵不断丰富，并得到了广泛认同。
（一）内涵及特征
1.低碳经济的丰富内涵。低碳经济（Low-Carbon Economy）是一种全新的经济理念。低碳经济的提法最早源于英国在2003年发布的能源白皮书“我们未来的能源：创建低碳经济”。白皮书中指出“低碳经济就是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出，是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会。”目前，国际上关于低碳经济的定义为“人类通过技术手段和制度设计，降低化石能源（主要是煤、石油、天然气）的消耗，减少温室气体的排放，遏制全球气候变暖，从而减少由此带来的各类自然灾害的发生和生态环境的恶化，保护人类的生存安全。”与发达国家不同，我国正处于工业化和城市化的关键阶段，我国所要发展的低碳经济应该有更加丰富的内涵。从可持续发展角度认识，低碳经济是通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。从碳循环角度认识，低碳经济是一种由高碳能源向低碳能源过渡的经济发展模式，是一种旨在修复地球生态圈碳失衡的人类自救行为，其根本目标是降低经济发展对生态系统碳循环的影响，促进经济发展的碳中性，维持生物圈的碳平衡。从能源利用角度认识，低碳经济重点是高能源利用效率和清洁能源结构问题。低碳能源是低碳经济的基本保证，清洁生产是低碳经济的关键环节。从技术创新角度认识，低碳经济是以市场机制为基础，在制度框架和政策措施的作用下，利用提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术等各种低碳技术，促进整个社会经济朝着高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。综合以上，笔者认为在广义上低碳经济是以低排放、低能耗、低污染为标志的绿色生态经济模式。目标是控制碳排放，维持生物圈碳平衡；实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构；核心是技术创新、制度创新和发展观的转变。可以说，发展低碳经济是一场涉及价值观念、国家权益、生产生活方式的全球性革命。
2.低碳经济的主要特征。低碳经济，作为一种前沿的经济发展模式。与以往的经济形态（如高碳经济、工业经济、循环经济）相互比较和对照，可以发现，低碳经济具有先进性、创新性和阶段性三个主要特征。第一，先进性，即低碳经济的发展理念较之以往的传统经济具有先进性。传统经济具有高排放、高能耗、高污染的特征，对生态环境产生了严重影响，随着能源资源的日益枯竭，高碳经济的发展模式无法在继续下去。低碳经济则强调更高的碳生产率，即每单位碳排放所产生的GDP或附加值更高。同时，社会福利水平不因此而降低。不能为了减排，终止经济发展，降低生活质量。这种经济模式与可持续发展的内在要求相一致，具有明显的先进性。第二，创新性，即低碳经济的发展模式较之以往的传统经济具有创新性。传统经济特别是工业化时代以来，主要以GDP的多少来衡量经济发展程度，对经济发展的质量考虑的较少。虽然近年来也有一些新的提法出现，如循环经济、绿色经济等，但与传统经济没有本质上的不同。低碳经济则强调对碳的排放进行计量，引入了碳排放的指标来衡量经济发展质量，通过技术创新来实现低碳化的目标，势必会带动并形成社会各个行业的新技术研发应用的创新潮流。第三，阶段性，即低碳经济的发展周期与传统经济相对照具有一定的阶段性。与传统经济一样，低碳经济归根结底是一种经济形态。在当今的气候环境和能源条件下，低碳所代表的提高能源利用率、开发新能源、调整经济发展结构，贴合了人类的发展要求。如果低碳经济发展的顺利，新能源能够满足社会发展的需求，气候环境问题也得到了较好的解决，那么，经济发展的核心目标必然会发生转移和改变。因此说，低碳经济具有一定的阶段性，在度过了当前的发展阶段之后，将会产生出更高的经济发展目标和追求。
（二）宏观发展背景
1.国际背景。1827年法国化学家J.B.J.傅里叶最早从理论上认识到了温室气体的增暖效应。他指出大气和温室玻璃一样会产生相似的增温结果。这就是“温室效应”名称的由来。1896年瑞典科学家S.阿尔赫尼斯通过计算，指出由于燃烧煤使二氧化碳浓度加倍时全球平均气温将增加5-6℃。近百年来，二氧化碳的排放量、全球平均气温、海平面都上升到了一定幅度。全球气候系统的变化影响到全球水热循环格局，导致气象灾害频发，使生态环境恶化，生态系统又反馈变化，导致更频繁或更强烈的气候突变和渐变事件的发生，使生态系统做出适应性的改变，或由于无法完成自然的适应或迁移，导致原生态系统内生物多样性的重大损失。进入20世纪后期，随着人类活动范围不断拓展和程度不断加深，环境问题日益突出，使人们日益认识到气候变化问题的严重性。几十年来，国际社会就气候变化问题一直在进行谈判磋商，努力寻求合作。从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》，再到2009年年底的《哥本哈根协议》，国际气候合作框架正在形成，为开展节能减排、发展低碳经济打下了坚实的基础。截至目前，所有发达国家都提出了中期减排目标，主要发展中大国也提出了自己减缓行动的目标。如，欧盟承诺到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上减少20%。日本提出减排长期目标是到2050年温室气体排放量比目前减少60%-80%。以欧美为主的发达国家开始采取一系列实际行动向低碳经济转型。英国先后引入了气候变化税、气候变化协议、排放贸易机制、碳信托基金等多项经济政策，推动低碳经济发展；丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等国，对燃烧产生二氧化碳的化石燃料已开征国家碳税；德国、日本和奥地利等国也相应引入了能源税和碳税制度；美国正在投入巨资研发低碳技术，最近发布实施的《能源政策法》，为发展低碳经济提供了法律的保障。
2.国内背景。一直以来，我国从长远发展的根本利益出发，以积极的态度致力于全球气候变化问题的解决，为应对全球气候变化做出了巨大的贡献。早在1972年，我国政府就组团参加了第一次人类环境会议。从1992年巴西里约热内卢的国际环境与发展大会到2009年的哥本哈根气候峰会，我国政府一直以负责任的态度致力于全球气候变化问题的国际谈判。从20世纪80年代后期开始，我国政府更加注重经济增长方式的转变和经济结构的调整，采取政策措施，将降低资源和能源消耗、推进清洁生产、防治工业污染作为我国产业政策的重要组成部分。通过近三十年的努力，我国的能源利用率有了显著的提高，节能减排取得了重大的进展。一是制定出台政策法规。1998年国家制定出台了《中华人民共和国节约能源法》开始实施。2005年全国人大审议通过了《可再生能源法》，于2006年1月1日开始实施，在这部法律中，明确的规定了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和义务。2007年，国务院颁布了《中国应对气候变化国家方案》，将气候变化问题纳入到国家的经济社会发展计划之中，明确提出发展低碳能源和可再生能源，改善能源结构。二是节能减排取得明显成效。按环比法计算，1991-2005年的15年间，中国累计节约和少用能源约8亿吨标准煤。如按照中国1994年每吨标准煤排放二氧化碳2.277吨计算，相当于减少约18亿吨的二氧化碳排放。截至2009年上半年，单位GDP能耗比2005年降低13%，相当于少排放8亿吨二氧化碳。2007年9月，胡锦涛主席在亚太经合组织（APEC）第15次领到人会议上，郑重提出了四项建议，明确主张“发展低碳经济”，并提出了促进低碳经济发展的若干设想。与此同时，着眼于低碳经济的研究和试点正在启动。如，清华大学率先在国内成立低碳经济研究院，研究低碳经济、政策及战略；上海拟定在南汇区临港新城、崇明岛等地建立“低碳经济实践区”；广东建议将珠海定为“低碳经济示范区”；河南组建了低碳集团有限公司，发展势头很好。各种与低碳经济有关的活动在各地展开，各大新闻媒体对低碳经济的宣传频率越来越高。总之，我国发展低碳经济的良好环境已经逐渐形成。
二、辽宁发展低碳经济的基础条件及宏观取向
辽宁位于我国东北地区南部，是东北地区唯一的沿海又沿边的省份，自然资源较为丰富，生态环境类型多样，经济处于全国中上游水平。辽宁较早地提出了生态省建设的战略举措，大力推进节能减排发展，在发展低碳经济方面具有一定的基础。当前，有必要从深入分析辽宁发展低碳经济的基础条件，以助于认清形势，明确努力的方向和目标。
（一）社会经济状况
1.财政经济指标。辽宁是我国的经济大省。作为老工业基地，辽宁的国有经济和工业经济比重较高。目前，全省工业有39个大类、197个中类、500多个小类，是全国工业行业最全的省份之一。装备制造业和原材料工业是辽宁传统的优势产业。冶金矿山、输变电、石化通用、金属机床等重大装备类产品和钢铁、石油化学工业在全国占有重要位置。2003年以来，国家提出了振兴东北等老工业基地战略，辽宁经济迎来了重大的发展机遇期。2007年，《东北地区振兴规划》得到了国务院的批复。随着振兴战略规划的实施，从2004年开始，辽宁经济增长一致保持着较快的速度，经济规模和总量取得了较大的发展，工业化和城市化进程进入加速阶段。2004年，辽宁全省生产总值6872.7亿元，比上年增长12.8%。其中，第一产业增加值769.9亿元，增长7.9%；第二产业增加值3278.9亿元，增长16.0%；第三产业增加值2823.9亿元，增长10.7%。三次产业增加值占全省生产总值的比重为11.2:47.7:41.1。地方财政一般预算收入完成529.6亿元，比上年增长24.0%。地方财政一般预算支出完成920.6亿元，比上年增长17.4%。2009年，面临全球金融危机的严重冲击，辽宁经济在经历了2008年增速下滑后，迅速止跌回升，经济状况明显好于预期。辽宁全省生产总值完成15065.6亿元，增长13.1%。继续保持了不低于振兴以来的平均速度，不低于东部地区的平均速度。经济总量跃居全国第七位，呈现出了较好的持续回升发展态势。其中，第一产业增加值1414.9亿元，增长3.1%；第二产业增加值7821.7亿元，增长15.6%；第三产业增加值5829亿元，增长12.1%。生产总值三次产业构成为9.4:51.9:38.7。全年地方财政一般预算收入1591亿元，比上年增长17.3%。全年地方财政一般预算支出2681.6亿元，比上年增长24.5%。2003年以来，辽宁七年GDP平均增长13.2%，地方财政一般预算收入平均增长21.8%，主要经济指标均达到了两个不低于，即不低于振兴以来的平均水平、不低于东部地区的平均水平。
2.生态环境质量。2004年，辽宁开始采用国家环境监测总站制定的评价方法，对全省各市县进行生态环境质量评价。该方法包括生物丰度、植被覆盖、土地退化、水网密度、污染负荷五个指标体系，对各指标分别赋予不同权重，最后计算生态环境质量指数（EQI）[①]，确定级别。2004年，全省57个市县生态环境质量基本为优良和一般，较适合人类生活。其中优良级面积占57.2%，主要分布在东部、中部和东南部；一般级面积占42.7%，主要分布在西部、西南部和南部。2007年，辽宁省生态环境质量指数为65.7，生态环境质量总体状况为良。其中生物丰度指数为64.9，植被覆盖指数69.2，土地退化指数8.5，水网密度指数24.8，环境质量指数86.8。2007年辽宁省生态环境质量类型的面积百分比分别为31.0%、37.1%、30.7%和0.3%。2008年，辽宁省生态环境质量指数为62.3，与2007年相比有所降低。生态环境质量总体状况为良。其中生物丰度指数为62.89，植被覆盖指数为65.99，土地退化指数13.19，水网密度指数为25.31，环境质量指数为72.78。
进入工业化社会之后，工业三废的大量产生是造成环境污染的最主要原因。老工业基地振兴战略实施之前，辽宁历年的三废排放量变化不大。从2003年开始，工业三废特别是工业废气的排放量大增。
3.能源生产及消费。辽宁能源禀赋可以大致归结为富煤、贫油、少气。历史上，辽宁省曾是我国重要煤炭工业生产基地之一，“一五”期间，辽宁就建设了海州露天矿、五龙立井和兴隆立井等重点工程项目。但是作为一次性的基础能源来说，辽宁煤炭资源因多年的开采而开始走向枯竭状态。辽宁的产煤区，如本溪、抚顺、阜新，已经成为煤矿资源枯竭的典型。辽宁省内的石油生产主要来自于辽河油田，生产能力有限。近年来，辽宁能源生产总量一致徘徊在7000万吨以内，但是随着经济的不断增长，辽宁能源消费总量越来越高，对传统能源的依赖性不断增强。2003年，辽宁全省能源消费总量为11430.7万吨，2008年，辽宁全省能源消费总量达到了17768.0万吨，6年间增长了55.4%。
近年来，辽宁省通过调整产业结构，淘汰落后产能，逐步转变经济发展方式，在发展循环经济方面取得了较大的进展，特别是在节能减排，降低能源消耗方面有所突破。2008年，辽宁省单位地区生产总值能耗为1.617吨标准煤/万元，比2007年下降了5.11%，单位工业增加值能耗为2.426标准煤/万元，比2007年下降8.42%，单位地区生产总值电耗为1223.81千瓦小时/万元，比2007年下降8.17%。参照其他省份的能源消耗情况可以发现，辽宁的各项能源消耗指标都比较低，能源消耗降幅较高，节能减排成效明显。OECD组织2007年发布的《中国环境绩效评估报告》显示我国的单位GDP能耗比OECD国家平均水平高20%左右。以2004年数字来看，我国单位GDP能耗比OECD欧洲国家高31%，比OECD国家平均高10.5%。当然还要看到，影响单位GDP能耗高低的因素有很多，我国仍处于工业化中期，能源消费又以煤炭为主，势必导致能源消耗强度较高。辽宁作为老工业基地省份具有一定的代表性，单位GDP能耗水平高于发达国家平均水平。
（二）自身特点分析
1.有利条件。通过对辽宁省情的深入分析，可以看到，辽宁已经具备了一些发展低碳经济的有利条件。第一，高新技术产业初具规模，经济结构转型正在进行之中。“十一五”以来，辽宁高技术产业各具特色的区域增长优势已经形成。如沈阳先进装备制造产业、沈阳动漫产业、大连软件及信息服务产业、鞍山环保产业、抚顺新材料产业、本溪现代中药产业、营口矿产资源深加工产业等。高新技术产业的蓬勃发展，带动了经济结构的转型，也带动了技术的研发与应用。同时，辽宁的节能减排工作已经取得了一定的进展，单位GDP能耗水平在全国范围内较低，为经济发展方式的转变奠定了重要基础。发展低碳经济，一方面要求调整经济结构，淘汰高能耗产业，高新技术产业大多属于低能耗产业；一方面要求加强低碳技术的研发，高新技术本身也存在绿色环保的要求，能够比较容易的同低碳经济的研发结合起来，能够为低碳经济提供发展平台。第二，人力资源丰富，具有较强的科研技术实力。辽宁高校众多，为经济发展提供了丰富的高端人才和培训实用型人才。同时，全省集中了一批全国一流的科研院所和科研人才。2009年辽宁实施了“双百工程”，引进海外研发团队211个，收购37个国外科技型企业。发展低碳经济的核心是技术创新、制度创新和发展观的转变，丰富的人力资源，为技术、制度创新和发展观念的转变提供了必要的智力支撑。第三，地缘优势明显，交通基础设施发达。从地缘上看，辽宁地处东北亚中心。辽宁位于东北亚、环渤海经济圈和环黄海经济圈的交汇处，是沟通国内其他地区与日韩、国内其他地区与东北的重要枢纽。辽宁是东北三省中交通运输业最为发达的省份，也是东北三省中唯一既沿海又沿边的省份，其优良的港口为辽宁与外部世界的联系打开了窗口。同时，辽宁是全国交通、电力等基础设施较为发达的地区，拥有东北地区最大的民用航空港、最大的铁路枢纽和全国最高等级公路网。由于发达国家掌握着低碳经济的核心技术，发展低碳经济，需要加强开展合作交流，尤其是与发达国家进行合作交流，争取发达国家的技术资金支持。有利的区位优势和发达的交通网络，为辽宁与国内外各地区开展交流合作重要的前提基础。
2.制约因素。看到有利条件的同时，我们也不能忽视制约因素的存在。而且，辽宁发展低碳经济的制约因素在一定程度上超越了辽宁当前的发展阶段，超出了辽宁自身的发展能力。第一，发展阶段的制约。辽宁已经进入了工业化中期，第二产业在整个辽宁国民经济中的比重很大，产业结构很不合理，经济增长倚重耗能大、污染重的第二产业，耗能低、污染少的第三产业发展滞后，比重偏低。2006年以来，第二产业比重在50%以上，而且作为老工业基地，原材料工业和装备制造业一直是第二产业的支柱。辽宁所处的发展阶段和老工业基地的客观条件决定了经济结构低碳化调整相当困难，而且成本非常高，严重制约着低碳经济的发展。第二，能源结构的制约。辽宁的产业结构决定了经济对能源的严重依赖，尤其是辽宁以煤炭等化石燃料为主的传统能源结构，使得辽宁经济的高碳特征十分明显，碳排放强度较高，节能减排形势严峻。2004年以来，辽宁的能源消费总量节节攀升，由2004年的12454.0万吨标准煤增长到2009年的17768.0，6年增幅达到了42.7%。但是能源生产总量却徘徊不前，并且将近70%来自于原煤的生产。快速增长的能源消费需求，以原煤为主的能源生产，决定了辽宁高碳能源结构的现状在今后一段时期内无法发生根本性转变，在解决环境污染和气候变化问题上面临的形势严峻，对发展低碳经济十分不利。第三，低碳技术的制约。低碳技术是低碳经济的核心所在，没有低碳技术的应用，无法实现真正的低碳经济。据世界自然资源研究所的一项研究表明，在基准减排背景下，我国需要60多种技术，其中40多种技术属于我们不掌握的核心技术。可见，我国低碳技术的落后程度。辽宁也不例外，在低碳技术方面几乎没有什么核心技术。辽宁因缺少先进的、有利于减缓温室气体排放的技术。如果没有发生重大的技术革命，辽宁可能会面对一个所谓“锁定效应”的问题，以后要改变它，可供选择的空间非常小。技术水平落后给发展低碳经济带来了严重障碍。第四，制度环境的制约。低碳经济是发达国家首先提出的发展理念。国内对发展低碳经济的研究和实践才刚刚开始。目前，辽宁省还没有将低碳经济的理念纳入到与经济社会发展相关的体制机制中来，专门针对低碳经济的法律法规、财税金融等各方面政策措施还有待完善。缺少良好的制度环境，就无法发挥对低碳经济的激励引导作用，势必阻碍辽宁低碳经济的发展。
（三）辽宁发展低碳经济的宏观取向
综合以上论述，我们对辽宁发展低碳经济的基础条件已经有了比较深入直观的认识。辽宁经济结构中第二产业比重过高（50%以上），对煤炭等传统能源过分依赖（70%以上），GDP快速增长建立在高排放、高能耗、高污染的前提之上，致使生态环境质量下降，环境污染加剧，资源环境代价巨大。粗放的经济增长方式不仅面临着能源供给不足的瓶颈，也面临着环境承载力接近阀值的制约，调整经济结构，转变经济发展方式必要而紧迫。发展低碳经济追求更高的碳生产率，能够将经济转型、环境保护、能源利用有机的结合在一起，对于辽宁来说是一次重大的机遇。如果能够抢占先机，率先突破传统经济模式的束缚，对于辽宁而言意义非凡。
要想成功突破这些制约瓶颈，但又不成为前沿理念的盲目追随者和发达国家的附庸者，必须结合辽宁的基础条件，发挥有利条件，破除制约因素，确定符合辽宁自身特点的宏观取向。
第一，发展低碳经济要确保国民的发展权益。辽宁还处于实现工业化和城市化艰难的爬坡阶段，我们所要发展的低碳经济目标应该更加多元，既要应对气候和能源问题，还要保证国民的发展权益，保证社会福利水平逐渐提高。
第二，构建良好的制度环境，支持低碳经济的发展。构建一种全新的经济发展模式，离不开制度环境的支撑。从法律法规到行业标准，从行政许可审批到财税金融杠杆，诸多方面的制度都需要进行调整和完善。在国家支持的前提下，辽宁应积极先行先试，长远谋划，探索运用制度手段支持低碳经济的发展。
第三，利用已有的高新技术平台和人力资源基础，大力发展低碳技术，提高能源利用效率。高新技术产业属于高科技产业，能源消耗低，污染少，符合低碳要求。当前，应在循环经济取得较大进展的基础上，将辽宁已有的高新技术产业作为平台，利用丰富的人力资源实现已有技术与低碳技术的融合，在发展这些产业的同时实现低碳化，提高能源利用效率。
第四，发挥地缘优势，积极开展对外交流合作。发达国家在碳捕捉、碳存储等减排技术和新能源开发利用方面已经有了一定的进展，尤其是邻近辽宁的日本，拥有世界上最先进的低碳技术。辽宁应充分发挥地缘优势，加强与发达国家的交流合作，吸收其先进的经验，引进其先进的技术。
三、辽宁财政支持发展低碳经济的前期探索及存在缺陷
为了实现可持续发展，多年来，辽宁一直在努力转变经济发展方式。早在2002年，辽宁省就成为了全国循环经济试点省，选取了多个行业和地区进行循环经济试点，通过建立能耗指标公报制度和技术改造推进节能降耗，在一定程度上控制了碳排放。2006年，辽宁省人大审议通过了《辽宁省节约能源条例》，为提高能源利用率提供了法规依据。2007年，辽宁省确立了生态省建设的目标，制定了《辽宁生态省建设规划纲要》，要求全省转变经济发展方式，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构和增长方式，可再生能源比重显著上升，资源利用效率显著提高，实现节约发展、清洁发展、安全发展和全面协调可持续发展。2009年，辽宁省为了应对气候变化，又制定出台了《辽宁省应对气候变化实施方案》，明确提出了发展低碳经济，调整产业结构。方案还提出了具体的减排目标：到2010年，实现万元生产总值能耗由2005年的1.83吨标准煤下降到1.46吨标准煤，降低20%左右，相应减少二氧化碳排放1亿吨左右。力争到2015年，将万元产值能耗在2010年的基础上再降低20%，相应再减少二氧化碳排放1亿吨左右。在这期间，财政作为宏观调控的重要手段，也发挥了积极作用。
（一）辽宁财政支持发展低碳经济的前期探索
满足社会需要，提供公共产品，是公共财政的分内之事。近年来，随着我国公共财政框架逐步建立，辽宁财政在循环经济、节能减排、生态环境建设等具有公共产品属性并且与低碳经济相关的领域进行了有益的探索，发挥了积极作用。
1.实行税收优惠政策推进节能减排，鼓励资源综合利用。辽宁省财政部门大力贯彻执行国务院鼓励节能减排的相关税收优惠政策。在所得税方面，对节能环保项目实行减免企业所得税政策，对投资节能环保专用设备实行抵免企业所得税政策，对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策；在增值税方面，对节能减排设备投资给予抵扣增值税进项税政策，对废旧物资、资源综合利用产品给予增值税优惠政策；在资源税方面，实行资源税计征方式改革，对石油、天然气和煤炭等能源类资源由原来的从量计征改为从价计征。2007年，辽宁省颁布了《辽宁省人民政府办公厅转发省财政厅关于实施鼓励节能减排财税政策意见的通知》（辽政办发〔2007〕86号），对财政政策推动节能减排工作提出了具体的支持意见。为了鼓励资源综合利用，辽宁在全省范围内开展资源综合利用产品认定工作，对200户企业260种产品进行了认定。仅2007年，辽宁省资源综合利用企业减免税额就达到了5亿元以上。
2.加大财政投入发展循环经济，支持产业结构调整。辽宁财政积极推动新兴产业发展，扶持企业技术创新和技术改造。辽宁省将循环经济列入“十一五”重大共性和关键技术研发和产业化专项，培育扶持脱硫脱硝、尾矿及矿渣资源综合利用、稠油污水深度处理、城市污泥资源化利用等自主技术。重点推进炉外精炼、中水回用、余热余压发电、绿色照明、煤矸石和煤泥混烧发电等100多项循环经济先进技术。组织实施了一批重大循环经济示范项目。从2004年到2006年，争取到国家资源节约与环境保护专项工程项目近20个，总投资将近20亿元，得到中央财政专项补助金1.5亿元，有力地推动了辽宁省循环经济的发展。2010年，辽宁省财政安排40亿元资金，重点发展新兴产业，支持新兴产业的发展，支持支柱产业的升级，支持节能减排，淘汰落后产能，支持生态环境建设，投资力度空前。
3.设立节能专项资金，相关专项资金重点支持节能减排。2007年，辽宁省设立了节能专项资金（额度为2000万元，视财力情况逐年适当增加），主要用于节能技术与产品推广、节能示范项目及试点工程、新能源和可再生能源的开发利用、政府机关办公建筑和大型公共建筑节能改造试点、节能信息服务和宣传培训等节能支出项目。为了用好节能专项资金，辽宁省财政厅会同省经委制定了《辽宁省节能专项资金管理暂行办法》（辽财企〔2007〕476号）。办法明确对于节能新技术、新产品的研发、推广、生产项目给予适当补助；对节能示范项目及试点工程，给予项目固定资产投资总额6-8%的补助；单项补助资金一般不超过200万元；地方配套项目补助资金一般不超过100万元。在节能专项资金之外，运用原有的企业技改、科技、环境保护专项向低能耗、低污染、低排放的项目倾斜。
4.建立公益林和天然林补偿制度，保护辽宁的森林资源。2002年以来，辽宁省财政在中央财政的支持下，建立了生态公益林和天然林补偿制度。全省列入中央财政森林生态效益补偿范围（有林地）2717.2万亩，中央财政补偿标准为5元/年亩，年补偿基金13586万元。地方公益林纳入省财政补偿的有林地609万亩，补偿标准为3.5元/年亩，年补偿资金2132万元。全省天然林保护工程补助面积1180万亩，补偿标准为3.5元/年亩，年补偿资金4130万元。重点公益林原试点区三种地类105万亩，省级补偿标准1元/年亩，年补偿资金105万元。每年共计19953万元，其中省级补偿资金合计6367万元。辽宁省从1988年开始，对省内采矿、造纸工业、药材、蚕茧收购企业等和拥有直接开发水资源、自来水工程的企业事业单位，机关、团体、部队和集体，个体企业等征收林业开发建设资金和水资源费。从征收的水资源费中，每年拿出1300万元，用于水源涵养林和水土保持林的建设，促进了全省林业的发展。这些财政补偿资金有效保护了辽宁的森林资源，增加了全省碳汇，产生了巨大的生态效益，为今后辽宁发展低碳经济开展碳汇交易打下了重要基础。
（二）财政存在的缺陷
在2003年之前低碳经济的概念尚未明确提出时，辽宁财政就开始在支持节能减排和环境保护等方面取得了一定的进展，其目标与低碳经济的内在要求比较一致，但是发展低碳经济需要从多个方面着手，除了节能减排和环境保护，还包括开发可再生能源、研究低碳技术、引导消费者消费行为、建立碳汇交易市场、开展交流合作争取国际上的资金技术支持，等等。国内发展低碳经济的环境正在完善之中，仍然没有清晰的定位和长远的谋划，财政政策支持的力度和产生的效果与当前辽宁发展低碳经济的迫切要求还有差距，诸多方面还存在一定程度的缺陷。
1.缺乏明确的目标定位。目前，辽宁省还没有针对低碳经济制定出台发展战略规划。虽然2009年辽宁颁布实施了《辽宁应对气候变化实施方案》。方案提出了要大力发展低碳经济，节约资源，控制排放，但主要是基于减缓和适应气候变化的考虑，没有具体阐述应该如何发展低碳经济。前文论述的已经实施的相关财政政策最初的出发点并不是发展低碳经济，更多的是为了完成国家制定的节能减排目标。由于缺乏战略规划的指导，财政政策难以形成明确的目标定位，应该支持什么？应该限制什么？怎么支持？怎么限制？这些基本的问题还没有得到明确回答。
2.环境税制不够完善。我国宏观环境税制不够完善。我国现行环境税收政策缺乏系统性，制约了环保效果。现行与环境相关的税种，如消费税和资源税并非专门针对环境保护进行设计的。同时，现有税种中有关环境保护性质的税收规定缺乏整体设计，互不衔接，难以呈现合力进而系统调控环境问题。制定税制的决策权在国家层面。尽管近年来关于出台环境税的呼声不断高涨，但是中央政府始终没有开征环境税及其相关税种。目前，许多发达国家已经开始征收碳税，取得了较好的成效。而国内关于是否开征碳税、如何设计碳税等问题还存在分歧。对于辽宁省来说，税收政策对于低碳经济的关注力度不够。只是对企业实施的节能减排等经济行为给予一定的税收优惠，开发利用可再生能源、低碳技术应用等经济行为则享受不到相应的税收优惠政策。同时，对高能耗、高污染、高排放的企业生产行为也没有相应的税收制约手段。发展低碳经济的绿色环境税制尚未真正建立。
3.投入力度明显不足。碳与我们的生活息息相关，发展低碳经济牵涉的方面很多，有一些还是经济效益较低或者产品具有准公共物品属性的新兴行业，如新能源、排污权交易等，这些行业在发展的初期尤其需要财政的大量投入，创造良好的发展环境，为市场机制发挥作用奠定基础。目前，辽宁财政支持低碳经济发展的投入明显不足。2007年辽宁省财政设立的节能专项资金额度仅为2000万元，而且支持的对象限于企业的节能项目。还有一些支持生态环境建设的环境专项资金，额度也很有限。2010年，辽宁省财政加大了产业升级改造的投入力度，但支持也多是原有的重大项目，预算安排对于低碳经济的投入不够。
4.财政政策工具单一。财政政策是财政发挥调控作用的重要手段。综观辽宁财政支持低碳经济发展的前期探索实践，主要是采取税收优惠和财政补贴政策支持节能减排和生态环境建设，其它的政策工具，如转移支付、政府采购、财政贴息担保等使用的不多，政策体系尚未建立，政策工具比较单一，难以形成有效的合力，发挥足够的激励引导效应。低碳经济是“十二五”时期以及未来相当长的一段时期内辽宁转变经济发展模式实现可持续发展的重要抓手，缺乏稳定的财政政策支持体系，就难以抢占发展先机，率先突破传统经济模式，是未来亟待解决的突出问题。
四、辽宁发展低碳经济的财政政策思路与对策
良好的制度环境，是发展低碳经济的关键保障因素。财政政策是政府宏观调控、配置资源的主要手段，是低碳经济所需制度环境的重要组成部分。当前，有必要建立起长效稳定的财政政策体系，遵循基本原则，明确重点支持领域，综合运用财政政策工具，制定具有针对性和可操作性的对策建议，形成科学系统的制度安排，推进辽宁低碳经济的发展。
（一）基本原则
1.明确定位，协调配合。低碳经济是一场深刻的经济变革，涉及经济社会发展的多个方面。财政政策是宏观制度环境中的一部分，要想发挥出更大的作用，就要明确自身定位，协调配合好其它方面的政策制度。一方面，振兴战略实施以来，经过不懈的努力，辽宁已经走出了计划经济时代，市场经济体制日趋成熟。财政作为政府宏观调控的手段，最终不能也不应该替代市场发展经济的作用，关键是要发挥好财政政策的激励引导作用，积极创建有利于低碳经济发展的社会环境，做到不缺位、不越位。另一方面，财政政策发挥作用需要法律依据，需要行政指令，也需要金融支持。因此，财政政策的制定实施应该积极协调配合法律、行政、金融等其他方面的政策措施，做到协调一致，避免政策之间互相冲突，也避免对市场过分干涉。以改革发展的思路，运用市场化手段，发挥市场机制在资源配置中的基础作用。
2.把握重点，有保有压。低碳经济对经济发展提出了非常高的要求，有些方面甚至超出了辽宁的发展阶段。出于工业化和城市化中期的辽宁，既要保障民生，又要经济建设，财力资源十分有限，不可能也没有必要做到面面俱到。财政支持低碳经济发展，要把握住支持的重点，区别对待。对于低碳经济的关键领域或者公共物品属性较强的领域，要加大支持力度。对于一些非关键领域或者具有明显经济效益的领域，可以交给市场，发挥市场机制的基础作用。同时，财政支持低碳经济发展还要根据经济活动的具体内容，做到有保有压。财政政策要力争在生产环节保障社会就业的同时压缩落后产能；在消费环节保障合理消费需求的同时压缩奢侈消费需求。
3.多管齐下，形成合力。目前，辽宁省财政在发展循环经济、节能减排方面主要运用了税收、补贴政策，其他财政政策工具使用的不多，手段比较单一，政策效果有限，无法适应低碳经济的发展要求。因此，未来构建低碳经济财政政策支持体系，应多管齐下，探索运用以往较少涉及的支出、担保、政府采购等财政政策工具。一方面，继续发挥税收优惠、补贴的引导作用，支持企业开展节能减排；一方面，发挥财政直接投入的推动效果和财政担保的融资作用，支持低碳项目的启动实施。运用政府采购，激励市场提供低碳产品。总之，综合运用政策工具，真正形成长效稳定的财政政策体系，最大限度地发挥各种政策工具的合力作用，更好地推进辽宁低碳经济的发展。
（二）重点支持领域
1.支持产业结构调整，发展高新技术产业和现代服务业。财政政策要重点支持产业结构调整，从重化工业向高新技术产业和现代服务业发展，着眼点放在经济增长的质量上，在实现经济增长的同时降低能源消耗和环境污染。即使是同样规模的经济体，重化工业比重越高，碳排放量和对环境的破坏程度就越重。调整辽宁的产业结构，降低重化工业比重，是发展低碳经济的重中之重。以碳排放率为标准调高产业准入门槛。严格限制能耗高、污染重的工业项目上马，大力发展能耗低、污染小、吸纳就业能力强的产业项目实施，推动高能耗高污染企业升级转型，淘汰落后产能。结合实际情况，对有利于经济转型及产业升级的相关产业、企业的一些做法尤其是技术创新和研发等要给予政策扶持，如加大财政拨款力度、实行贷款贴息和财政补贴、设立产业基金、支持融资担保等。对于污染低、耗能少、排放少且有利于缩小贫富差距的经济体适当降低税收负担，给予税收优惠；而对于污染高、耗能多、排放多且容纳就业人数少，不利于缩小贫富差距的经济体逐步增加税收负担，从而以税收杠杆调节支持经济转型及产业升级。
2.支持能源结构调整，提高能源利用效率，开发新能源。财政政策要重点支持能源结构调整，推动能源多样化战略，提高能源利用效率，大力开发优质能源和新能源。能源供需失衡制约着辽宁的进一步发展，解决能源问题是发展低碳经济的又一关键点。只有改善能源结构，降低对煤炭等传统能源的依赖度，才能真正地将碳排放量控制住，才能真正的实现低碳化发展。辽宁煤炭储量丰富，约69%的能源生产总量和76%的能源消费总量来自于煤炭。要发展煤制油产业，提高能源利用效率。将可再生能源开发应用作为投资和扩大就业的重要领域，加大投资和政策扶持力度，开发利用太阳能、风能、地热能、生物质能等新能源和可再生能源。多途径利用可再生能源，逐步提高其在能源中的比例，使之成为满足未来能源需求的重要补充，成为控制温室气体排放、保障能源安全的重要措施。同时，支持农村资源综合利用，控制化肥和农药使用量，探索农林剩余物综合利用，作为饲料、肥料、菌类基料、工业原料和发电原料，减轻焚烧污染。推进农村太阳能和沼气技术的推广普及，增加农村能源供应，保障食品安全。
3.支持技术创新，研发推广低碳技术。财政政策要重点支持技术创新，加大科技攻关投入，研发推广低碳技术。发展低碳经济，离不开技术与经济的有机结合。低碳技术涉是产业结构调整、能源结构调整的前提基础，没有低碳技术的创新与应用，低碳经济无从谈起。辽宁有丰富的人力资源基础，要充分发挥人力资本的潜力，鼓励企业、高校、研究院所各方联动，优势互补，联合攻关。同时，要将已有的高新技术产业平台与低碳经济结合起来。将辽宁具有比较优势的高新技术与低碳技术融合，将比较优势升级为竞争优势。按照技术可行、经济合理的原则，超前制定辽宁低碳技术的长远规划，促进高能效、低碳排放的技术研发和推广应用，逐步建立节能、新能源、自然碳汇等多元化的低碳技术体系，加快燃煤高效发电、二氧化碳收集与存储、高性能电力存储等方面的技术研发。
（三）对策建议
1.调整完善分税制体制，继续加强环境保护。分税制是我国财政体制的核心基础。1994年实施以来，分税制财政体制为创造中国经济奇迹、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。但是由于财政支出和财政收入的联动效应，分税制固有的弊端导致的基层政府，尤其是县乡政府的财政困难，一直是制约我国经济发展模式转型的重要因素。如果不能通过完善分税制解决基层政府的财政困境，地方政府特别是基层政府的财力就无法得到保障，地方加强环境保护发展低碳经济也将难以实现。在地方政府缺乏足够财力保障，政府日常运行都存在困难的情况下，很难再让他们拿出财政资金来承担外溢性较强的环境公共产品。发展低碳经济，必须调整完善现行分税制财政体制，在体制高度上给予地方政府足够的财力保障，使其拥有足够的动力和能力发展低碳经济，加强环境保护。在完善分税制的过程中，考虑设置节能减排等因子，改革现行的转移支付制度，调整央地之间的税收划分关系，支持地方政府发展低碳经济。
2.调整财政支出结构，加大财政投入力度。财政支出能够直接作用于经济领域，使支持辽宁低碳经济发展的最有效、最直接等手段。财政支出应重点支持低碳经济发展的关键领域，加大对高新技术产业、节能减排、新能源开发、低碳技术等的投入力度。首先，应将促进经济低碳化发展的政府财力支出纳入财政预算支出范畴，并增设相应的低碳预算支出项目。在经常性预算中，增设低碳经济发展支出科目，安排相应的财政支出预算，建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制。在建设性预算中，加强财政对低碳经济发展的投资力度，稳步提高低碳经济发展投资占预算内投资的比重，充分发挥政府的政策导向作用，促进低碳技术的提高与进步。其次，设立低碳专项资金。在原有的节能专项资金基础上进行整合，设立低碳专项资金，用于支持节能减排等低碳项目。考虑财力情况，适当增加节能专项资金额度。第三，发挥财政科技专项资金的引导和牵动作用，同等条件下，优先支持低碳项目。围绕国家及辽宁发展低碳经济的总体要求，对重点科研项目加大支持力度，支持制定公益性标准规范。
3.完善税收政策，支持节能减排与技术创新。现行的税收政策已经对环境保护和节能减排制定实施了一定的优惠措施，但是对低碳经济关注的程度较低，对符合低碳经济要求但是不再环保和节能范围之内的经济活动支持的不够。因此，要完善税收优惠政策，用好省级政府的税收优惠权限，扩大支持范围，调整减免标准。一是完善支持“低碳经济”发展的税收政策，制定鼓励企业碳收集、碳存储技术研发的税收优惠政策，实行低税率、减征、免征等办法。二是改进资源税制度，把资源税的征收范围扩展到森林资源、草原资源。三是修订消费税制度，把符合节能减排要求的新产品纳入税收优惠范围。四是继续完善增值税制度，对符合低碳要求的机器设备与产品实行减免优惠和税收返还政策。五是改进所得税制度，对低排放、低能耗的企业给予税收优惠，允许其加速折旧，对于企业用于低碳技术研发的费用成本允许税前列支。在完善税收优惠政策的基础上，还要进一步建立健全低碳税制体系。建立低碳税制体系要明确中性化原则，即对企业的节能减排、技术创新给予税收返还、豁免的同时，还要对企业污染环境的行为给予税收惩罚，以保持社会税负平衡。首先要考虑开征环境税。初期先将污水排放、二氧化碳、二氧化硫等污染较重且易于操作的排放物作为课税对象，之后逐步扩大课税范围。在企业所得税制设计中，允许与低碳技术相关的技术研发创新费用在税前扣除。在消费税制方面，对高碳产品给予更高比例的税率。
4.运用财政补贴、担保，支持低碳项目实施。对于竞争性较强、市场能够发挥作用的经济领域，财政不宜进行直接投入，可以考虑运用财政补贴、担保等政策工具，支持这些领域低碳项目建设。财政补贴应采取价格补贴、投资补贴、亏损补贴等多种具体方式，视项目的具体情况而定，可以直接增加企业的收益，而且方式灵活，针对性强，其鼓励作用比较明显。财政担保应主要针对低碳项目的贷款进行，减轻企业负担，鼓励企业投入更多资金。一是对于企业从事低碳技术研究开发投资和建设进行补贴，吸引企业积极进行低碳技术的研发，尤其是风能、太阳能、生物能等可再生能源的开发利用。二是增加重点节能工程财政补贴，引导经济结构调整和产业升级。重点运用企业技改财政贴息资金，对低能耗、低污染、低排放，资源节约综合利用，循环经济的企业技改建设项目，优先列入贴息计划，给予重点支持。三是调整辽宁外贸出口和利用外资补贴范围，对资源性产品出口和高耗能、高污染项目外资引进不再纳入补贴范围。
5.完善政府绿色采购，扩大采购低碳产品。政府采购是财政发挥宏观调控作用的重要手段，具有较强的社会引导功能和间接激励功能。辽宁已经建立了节能产品和环境标志产品优先采购制度，在推进节能环保方面发挥了重要作用。未来还要进一步完善政府采购制度，扩大对低碳产品的支持力度。首先，财政要将发展低碳经济作为政府采购的特定目标，建立低碳认证标准，并不断增加符合低碳认证标准的产品的采购数量和范围，这是发展低碳经济，做好政府低碳采购的前提。其次，制定科学合理的低碳采购标准、清单和指南，并增加对低碳产品的强制性购买规定，逐年提高低碳产品采购的法定强制购买比例，实行及时调整的动态管理模式，以此指导具体的低碳采购活动。第三，考虑完善政府采购的绩效考评和监督机制，确保政府采购制度的落实。
6.建议中央完善环境税制，适时开征碳税。发展低碳经济是未来的大势所趋。为了适应这一趋势，需要进行新一轮的税制调整与改革，建议中央尽快完善环境税制，适时开征碳水等环境税种。结合我国当前所处的发展环境，应采取渐进式的税制改革方式，逐步兑现行税制进行调整，通过开征新的环境税种予以辅助，以逐步增强税收的环境保护功能。国内理论界对碳税已经进行了深入的研究，为环境税制改革提供了科学决策依据。当前，我国即将进入“十二五”时期，应将碳税的设计开征纳入议事日程。
7.建议中央加大转移支付力度，支持地方发展低碳经济。中央财政转移支付是中央政府通过无偿拨付、调节各地区政府财力水平的一项政策手段。与发展低碳经济的庞大资金需求相比，一省的财力十分有限。建议中央加大转移支付力度，支持地方发展低碳经济。建议中央财政设立节能减排，支持“低碳经济”专项拨款和资源开发保护专项拨款。要制定科学、规范的分配方案，避免随意因素和关系因素，各地方政府也应当安排相关的配套资金，制定合理的使用计划，提高资金使用效率。
8.协调市场机制等政策工具，充分发挥财政政策效率。财政政策在支持低碳经济方面具有不可提到的重要作用。但是仍然需要其他方面政策工具的协调配合，包括行政手段、市场机制等等。行政手段具有加强的强制性，在市场经济条件下应该谨慎使用。市场机制符合市场经济的原则与要求，其作用应该得到充分的发挥。如制定能效标准及审计制度、绿色认证制度、碳排放交易市场机制等。我国目前的能效衡量标准及其评价体系还很不完善，无论是对能耗行为进行调控，还是对节能行为进行激励，相关的财政政策都会面临科学依据不足的困境。在节能减排及环境保护问题上，或者是因为相关税费的征缴不当，或者是因为政策激励的不足，由此导致扭曲能源的使用行为，不利于发展低碳经济。因此，要尽快加强能效标准及审计制度建设；在此基础上，逐步建立完善碳排放交易市场机制。通过与市场机制的协调配合，充分发挥财政政策效率。
（辽宁省财政科学研究所 王振宇 连家明 陆成林）
【我要纠错】 责任编辑：冰娌
相关资讯：
热点专题：
| 初级会计职称 | 指南 | 动态 | 查分 | 试题 | 复习 | 资产评估师 | 指南 | 动态 | 大纲 | 试题 | 复习 |
| 中级会计职称 | 指南 | 动态 | 查分 | 试题 | 复习 | 高级会计师 | 指南 | 动态 | 试题 | 评审 | 复习 |
| 注册会计师 | 指南 | 动态 | 查分 | 试题 | 复习 | 会计基础知识 | 指南 | 动态 | 政策 | 试题 | 复习 |
| 税务师 | 指南 | 动态 | 查分 | 大纲 | 复习 | ACCA考试 | 指南 | 动态 | 政策 | 试题 | 复习 |
