随着我国市场经济体制的完善和发展、公共财政体系的建立以及《预算法》执行中许多问题的出现，使得改革现行《预算法》变得十分必要。笔者以美国、法国、日本三国的预算执行与审批体制为借鉴，扬长避短，兼收并蓄，以求探讨我国《预算法》改革的方向和思路。

　　一、预算的编制与审批时间

　　美国的财政年度为每年的10月1日至下一年的9月30日，而预算的编制早在前一年5月份就开始了。按照法律规定，总统预算草案的起草工作至少要在向国会提交前9个月，或至少在财政年度起始前18个月开始，并且总统要在2月份的第一个星期一以前向国会提交联邦预算草案。在正常情况下，国会的预算提案要在4月5日前通过。

　　法国国家预算实行历年制，每年1月1日至12月31日为一个预算年度，预算的编制则从上年4月份着手。8月份，在总理的主持下召开会议对草案进行讨论；9月份，由总统主持召开部长会议，决定下一年的预算草案。

　　日本的财政年度为每年的4月1日至下一年的3月31日，预算的编制时间较为复杂。但是若进入新的预算年度以后，预算仍未获得国会批准，则要编制临时预算，提交国会审批后，方可开支。

　　我国《预算法》规定，各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案；国务院应当及时下达编制下一年预算草案的指示。国务院于每年11月10日前下达编制下一年预算草案的指示；中央各部门于每年12月10日前报财政部审核；省、自治区、直辖市于下一年1月10日前报财政部审核。这样，各基层部门编制预算的时间仅一两个月左右。目前，财政部将预算编制的时间提前到九月初，但从预算编制到表决通过也仅6个月左右的时间。由于时间太仓促，使得制定出的预算内容粗略、不准确、不具体。同时，预算初审时间过短。《预算法》规定，各级政府财政部门应在本级人代会议召开前一个月将本级预算草案的内容提交人大进行初审。人大在这短短一个月时间里，既要开展预算草案的实质性审查，又要形成审查意见；审查意见送财政部后又有一个请示、汇报、研究的过程，一个月的时间显然不够，这使得预算初审流于形式。另外，《预算法》未对审批程序作明确规定，对于采用综合审批还是分项审批也未作规定。

　　对于这种状况，建议将预算编制时间再适当延长半年至一年左右，以保证制定出的预算内容全面、完整、客观和具有可操作性。预算初审时间也应适当延长，并对审批程序做出较具体和便于操作的规定。

　　二、预算的编制、审批与执行

　　美国政府中与预算直接相关的两个机构分别是直接隶属总统的管理与预算办公室和隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室直接向总统负责，其主要的职责是编制联邦预算，预算的审批权则在国会手中。国会预算办公室是附属性机构，它并没有审批权，主要职责是发布国会通过的财政预算，向国会的预算委员会提供辅助性服务和评议总统提交给国会的预算方案。预算具体执行由财政部负责。

　　法国由总理负责预算的编制，但由财政部具体组织实施，参与这项工作的还有预算司、国库司和税务总署等机构。议会拥有审核批准国家预算的权力。预算由各级行政首脑负责执行，但具体的执行工作则由财政部门或财务部门负责。预算执行的情况，由公共会计网按月逐级向市镇、省和中央报告。平时则可通过计算机网络随时查询各项收支数字，以了解全国各地预算资金的使用情况。

　　日本采取国会决议的形式。由于预算的编制、审议、批准都是依据有关法律（包括《宪法》、《财政法》等）而进行的，因而预算被视为有法律效力。预算由各级政府编制并提交国会，国会以决议的形式通过。在预算管理上，各级政府负责管理本级预算，中央政府主要是通过编制《地方财政计划》来对地方财政运营进行指导。

　　通过上述比较可以看出，西方国家预算的编制、审批与执行都分属于不同的部门，其职责是相互分离的，这样就更加保证了预算的严肃性和公正性。

　　我国预算管理体制集预算编制与预算执行于一体，即各业务部门既负责预算的编制，又负责预算的执行。《预算法》这种对预算的编制、审批与执行的规定存在着不合理之处。笔者建议，取消各业务部门的预算编制职能，将预算编制与预算执行机构分设，并且明确规定设立专门的预算编制机构及明确规定预算编制机构的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准；预算执行机构则负责预算计划的具体执行。

　　三、预算资金的范围

　　美国政府预算依预算资金范围的不同而不同。合并预算支出，即联邦预算总支出，既包括预算内资金，又包括预算外资金，由联邦基金与信托基金支出、运营与资本支出、政府所有企业交易支出等构成。

　　法国国家预算编制的原则之一是预算要完整，即把全年各项预算收支都列入预算。预算应完整地反映全部财政活动，而不允许有预算外的财政收支。

　　日本《宪法》规定，预算主要遵循总额预算主义原则，要求将政府的全部收入和全部支出均计入预算。一方面，将全部的收支项目计入预算，不允许只计收支相抵后的差额；另一方面，将收入和支出列示到能反映实际情况的科目为止，比如在公共支出中要求列到具体项目。

　　可见，这三个国家都倾向于将所有的预算收入都纳入预算体制管理的范围之内。

　　我国《预算法》规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定。由此可知，《预算法》对预算外资金没有约束力，这使得预算外资金长期游离于政府预算之外，从而削弱了政府进行宏观调控的能力。《预算法》只规定了各级人代会要加强对预算外资金使用的监督，并未赋予其收支计划的审批权，即缺乏审批监督。《预算法》规定“中央政府预算由中央各部门的预算组成”，“地方各级政府预算由本级各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属单位组成”。由于《预算法》没有把预算外收入、部门其他收入统一作为部门收入，因此《预算法》中所称的部门预算并不是完全意义上的部门预算，人代会对政府的财政监督也并不完整。

　　笔者建议，编制政府综合预算时，除了现有收入项目外，还可包括行政性收费、政府性基金、社会保障基金、国有资产收益和变现收入、主管部门从所属单位和社会团体收集的管理费、乡镇统筹和乡镇自筹资金、以政府名义获得的各项捐赠收入等。这样不仅有利于编制包含预算内、外资金的财政综合预算，而且有利于正确分析政府收入占整个GDP的比重，以改变过去不注重考虑非税收收入因素而只用财政收入占整个GDP的比重来衡量企业和农民负担水平的片面做法，也有利于制定出合理的税负政策，营造良好的投资环境，促使国内企业在国际竞争中处于更加有利的地位。

　　以上只是我国《预算法》与西方国家预算编制与审批程序相比所呈现的主要问题。由于我国近年来对财政尤其是预算方面的改革力度较大，许多新的内容，如政府采购制度的推行、国库管理制度的改革等并没有被及时反映到《预算法》中。现行《预算法》若不作修改而继续使用就显得不合时宜，而且它存在着对有的问题规定过于笼统、不具体等缺陷，如对违法违纪行为的处罚措施等相关内容的规定，因此现行《预算法》需要作进一步的完善和改进。