随着我国市场经济改革的不断深化，建立完善统一、规范、高效的社会保障制度日益迫切。2003年初召开的社会保障审计研讨会，确定我国社会保障审计三到五年的目标是要研究如何促进建立社会保障预算制度。近期的社保审计实践发现，我国现行的社保资金（基金）会计核算体系存在很多制度缺陷，严重制约了审计目标的实现。推进社保资金会计核算基础向权责发生制转变，成为我国社保审计的一项重要目标与任务。

　　社保资金（基金）会计核算基础改革的必要性

　　我国社会保障资金包括财政一般预算安排的社会福利、社会救济、社会抚恤等财政性资金和相对独立运行的社会保险基金等。资金（基金）的核算管理以收付实现制为基础。

　　社保资金会计核算存在制度缺陷

　　其一，现行以收付实现制为基础的基金财务制度所提供的财务信息不完整，甚至出现信息误导，使社会保险基金的决策、管理、监督等缺乏准确依据。

　　—收付实现制仅仅按照资金的进出情况核算基金收入、支出，无法反映基金收支和当期损益的全貌，形成管理漏洞。如，对社会保险费收入不核算应收（或欠缴）部分，无法实现应收尽收，形成资金管理缺位。根据X市社会保险管理局相关业务档案不完全统计，1992年8月至2002年12月，该市欠缴社会保险费超10万元的企业86家，欠缴金额合计3200万元。

　　—收付实现制虽然能够客观真实记录现金流量，但却无法反映主体资源的存量。不区分资本性支出和经常性支出，对跨期资本性支出，收付实现制在现付日即作为费用核销或在往来项目核算，预算（财务）报表不包括此类支出的使用价值和服务年限信息，从而导致社保基金资产规模和数量信息失真。审计发现X市社会保险管理部门对社保基金投资以往来款核算，取得收益再冲减往来。这种做法掩盖了基金投资的本金和收益情况，为挪用资金打开了方便之门。随着未来社保基金运营渠道的逐步放开，基金的投资规模必将显著增大，基金核算制度的改革必须未雨绸缪，尽早实施。

　　—收付实现制不提前考虑未来的许诺、担保及其他或有因素，从而形成隐性负债问题。社会养老保险在这方面表现得尤为突出。社会保险机构在筹集养老保险费收入的同时承担了未来支付责任，而且是一种以政府信誉作担保的责任，即形成隐性负债。如不加以确认核算，就违反了会计谨慎性原则，容易造成政府和公众产生盲目乐观预期。

　　—基金财务信息不具备可比性，容易造成信息误导。收付实现制以资金进出作为经济事项会计确认、核算的惟一依据，不可比的一次性因素无法剔除，造成收入成本等在不同会计期间的畸高畸低，导致财务信息使用者既无法准确评估当期损益，也不能对不同会计期间的财务成果进行比较。此外，还给人为调节财务信息留下了操作空间。

　　其二，不利于形成公开、透明的监督管理体制。

　　在收付实现制度体系下，财务信息的真实性、完整性和可比性存在先天不足，这既不利于基金管理部门、经办机构内部构架合理的激励、约束机制，也不利于监督管理部门实施绩效评价考核与有效监督。而没有一套公开透明、行之有效的监督管理体系，社保基金的长期有效运行将无从谈起，统一、规范、高效的社会保障制度也很难建立。

　　其三，不利于资源的有效配置。

　　收付实现制下的基金核算，仅以现金进出时间作为记录标准，忽视了资源消耗和负债形成的时点，无法真实、完整地反映资产负债的存量状态，降低了财务管理效率。由于基于错误信息基础上的管理决策和经济决策缺乏科学性，基金管理部门将很难对决策形成的财务后果实施控制。这些都大大降低了资源配置的效率。根据审计调查，仅XX市截至2002年底社会保险基金累计结余就达163亿元，相当于地方财政的一半以上。

　　两种基金核算基础的比较

　　权责发生制和收付实现制究竟哪一种更适合社会保险基金，并没有绝对固定的标准。

　　以养老保险为例。我国传统养老保险制度采用的是现收现付模式。随着我国人口老龄化的迅速到来，这种模式给企业和在职职工带来极大支付困难。据中国社会科学院的一项研究表明，如一直沿用现收现付制，到2030年养老支出和工资总额的比例将达到41.8%，这显然是企业难以承受的。因此，自1993年起我国养老保险基金模式开始由现收现付制向部分积累模式转变。

　　以收付实现制为基础的财务核算体系是适应于传统现收现付模式的一种制度安排。而在部分积累模式下，这种仅仅注重资金的当期平衡而不顾长期运筹的核算方式是显然不适合的。基金财务核算制度必须随着基金模式的转变而不断变化、适应，否则就必然产生矛盾与问题。收付实现制向权责发生制转变成为一种必然趋势。

　　社保审计推动基金核算制度改革

　　有利于真实性审计的深化

　　真实的财务信息既是社保审计的基础，也是社保审计的工作目标之一。收付实现制核算制度的财务信息失真问题，阻碍了真实性审计的深入开展，限制了审计经济监督职能的发挥。为更好地履行审计职能，社保审计应一方面加大对错误信息纠正、披露力度，另一方面对收付实现制核算体系加以修正。

　　按照“明确目标，建立平台，健全队伍，以审促法，以审促制”的社保审计工作思路，在目前社会保障制度尚不健全的情况下，我们“不是将主要注意力仅仅放在检查现行政策规定的执行情况，而是要用审计的手段来揭露现行制度的不合理与空白点，检讨现行政策的效应，引导社会保障制度向健康、健全的方向发展。”这也是深化审计工作，提升审计质量的内在要求。社保基金财务核算制度作为社会保障制度体系的重要一环，国家审计应予以充分关注，并不断推动制度本身的改革、完善。

　　有利于效益审计的实施

　　效益审计是国家审计的发展方向，也是社保审计的未来趋势。以收付实现制为基础的基金财务制度，无法为效益评估提供真实、完整的信息，使效益审计缺乏“真实性”基础。同时，财务信息的不可比性也阻碍了经济效益评价指标体系的建立，降低了经济主体绩效评价的质量，从而制约了国家审计经济评价职能和经济鉴证职能的发挥。着眼于效益审计在社保审计工作中的有效实施，必须首先推动社保基金财务核算基础的改革与完善。

　　有利于审计目标的实现

　　我国社会保障审计三到五年的目标是要研究如何促进建立社会保障预算制度。社会保障审计要着眼于促进社会保障预算的建立，通过理论探索和大胆实践，在三五年内构筑一个完整的社保审计平台。促进建立社会保障预算目标的提出，为我国社保审计工作指明了发展方向。但也由此衍生了一个迫在眉睫的问题：社会保障预算制度的财务核算基础是什么？是否适应于社会保障资金运营模式特点？从前面的分析不难看出，如果以现行收付实现制作为核算基础，所形成的社会保障预算的科学性和预算约束力将很难保证。社保审计的平台将成“危势”，社保审计的目标也很难实现。因此，我们必须首先致力于社保基金财务核算基础的改革与完善，为促进社会保障预算的建立夯实基础。

　　改革模式与路径的选择

　　社保基金核算基础由收付实现制向权责发生制转换是一种必然趋势，但并不是唯一解决方案。实际上，收付实现制与权责发生制只是会计核算基础的两种极端形式，在两者之间存在很大的模糊区间。按照不同的趋向性，我们把它分为修正的收付实现制和修正的权责发生制。在我国，财政总预算会计和行政事业单位会计采用的是收付实现制度。基于这样的制度环境，以修正的收付实现制度作为改革模式，显然更为现实可行。

　　在改革路径选择上，应采取分别不同资金性质，先部分、后整体的循序渐进改革方式。先以社会保险基金财务核算改革为重点（可考虑先以养老保险基金核算改革作试点），针对不同险种基金运行特点，采取综合性的改革方案。随着制度环境的改善和政府会计改革的推进，将财政预算安排的社会保障资金逐步纳入改革范围。