近年来，我国在财政管理制度上进行了一系列的重大改革，特别是《预算法》的颁布实施，使财政预算管理开始向法制化的轨道迈进。但是，由于计划经济体制下形成的财政资金分配方式和管理格局还未从根本上突破，加上地方财政预算管理科学化、规范化层次不高，不仅影响到财政预算管理法制化效果，而且也影响到了财政资金运行质量。随着我国市场经济体制的逐步完善，当前财政管理制度中存在的弊端越来越突出。这就要求我们适应市场经济发展，加快财政管理制度改革。要按照公共财政的要求，构建适应社会主义市场经济发展的地方政府公共收入体系和公共支出体系，改革预算编制和财政资金管理制度，使政府公共预算和公共支出能够反映出“体现政府职能，公平配置资源；科学编制预算，强化预算约束；提高资金使用效率，增强公共支出透明度”的特点。在当前实践中构建的现代支出管理模式，主要有部门预算编制改革、实行国库集中收付制度和推进政府采购制度等三大举措，这三大举措紧密联系，相互促进，构成了现代财政支出管理改革主要内容。财政审计要强化对“三项”改革实施情况的审计，促进改革顺利进行。

　　一、当前财政管理制度中存在的主要问题（一）从财政预算编制看，地方财政预算编制还缺乏对财政经济形式的科学预测与全面分析，缺乏科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算论证过程，所编出的财政预算简单粗糙、透明度低、准确性差、可操作性不大，导致预算执行随意性大，预算追加频繁，失去了应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙和预算执行中的随意性，给部门和单位以可乘之机，造成部门和单位间的贫富不均，加上有些部门和单位预算和法制观念淡薄，还易造成乱用资金、损失浪费以及其他腐败问题。近年来，各地进行了部门预算编制的试点工作，取得了一些经验，但在规范化、制度化、科学化（如“零基预算”）等方面尚需要进一步探索，同时在编制部门预算的广度（预算外资金还未真正纳入进来）和深度上还需要下功夫。另外，如果财政预算预留指标问题得不到解决，即使预算执行部门全部实行了部门预算，预算执行的随意性、严肃性仍然无法从根本上解决，预算的透明度仍然不会高，所谓的细化预算将成为泡影。

　　（二）从经费供给形式上看，对于大多数部门仍采用将经费拨付各部门账户，由各部门自行支付和核算的模式，国库单一账户的集中支付制度还没有真正建立起来；地方政府采购工作开展得还不够深入和规范，经费供给货币化形式仍然占绝对比重，大量财政支出不能充分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本，造成财政资金的浪费。

　　（三）从支出管理办法来看，存在重拨轻管，财政资金使用缺乏成本、效率意识，一些地方虽然出台了部分财政资金使用效益考核指标和奖惩办法，但不能善始善终地跟踪问效、奖惩兑现，行同虚设。有的地方根本没有成本意识，财政资金一拨了之，使用结果不了了之，与社会主义市场经济效率原则相悖。

　　二、 下一步改革的重点（一）改进预算编制方法，细化预算编制内容必须实行部门预算部门预算是市场经济国家采用的通行预算编制方法，是财政预算管理的基本组织形式。其基本涵义有三点：一是部门作为预算编制的基本单元，取消中间环节，财政预算从基层编起。二是财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理要以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。三是部门本身要有严格的资格要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。实行部门预算，对于规范财政资金分配，优化政府资源配置，促进依法理财、依法行政，严肃财经纪律，从源头上预防和治理腐败、加强廉政建设等都具有十分重要的意义。这一改革对人大、政府、部门等各个方面的职能履行来讲都是大有益处的。

　　首先，要从细化预算编制抓起，以此作为预算编制的重要依据。对财政经济形势的预测与分析工作必须到位，预算收支项目必须与特定的政策目标挂钩，各项开支标准及预算科目应在现行的基础上进一步细化。要通过全面推行和规范编制部门预算来细化政府预算，使财政预算报告尽可能详细具体，并向全市公民公开，让社会各界都有机会和渠道参与整个预算管理过程的监督。

　　其次，以零基预算法取代目前的基数预算法。在预算编制方法上，多数地方沿用着传统的“基数加增长”的办法。“零基预算”虽然提了多年，但未能真正完全实行起来。因此，在资金安排上仍然存在随意性、低效性和人为因素较大的现象。财政部门应根据国家的有关制度规定，结合本地实际，抓紧研究制定各类支出的具体标准、定额，摸清各部门的人员、车辆、收支状况等具体情况，最大限度地做到细化和具体化，保证零基预算编制方法的顺利推行。

　　第三，要建立预算论证制度，提高预算编制的准确性。财政部门要花更多的时间和精力研究财政资金的投向和效益，对主要的支出项目作必要的成本效益分析，特别是专项资金还必须吸收行业专业人员、审计机关专业人员参与，依据政府的社会经济发展计划，进行项目论证，依次排列预算项目，确保有限的资金用在刀刃上。

　　（二）改进财政预算资金拨付方式，提高资金运行效率，推进国库收付制度改革国库集中收付应当既包括收，也包括支。目前主要先解决集中支付问题。所谓集中支付，就是改变现行的财政资金层层拨付的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政部门通过国库单一账户体系将财政资金直接拨付到收款人。因此，要进一步推进国库支付制度改革，取消各部门在银行开设的收支账户，改变财政按期向各部门拨付预算资金的做法，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。加快财政集中支付中心的建立和运行工作，并从制度上严格加以规范。预算部门和单位的人员工资由财政通过人行—商业银行—职工工资信用卡方式，由财政集中支付中心直接支付；预算部门和单位的专项支出按预算指标通过人行—政府采购办—商品供应商方式支付；预算部门和单位的小额零星支出，通过人行—商业银行—预算部门和单位备用金支付，使财政监控作用从财政资金预算开始，一直贯穿到资金拨付、银行结算、资金使用、资金直达商品和劳务供应者账户全过程。实行财政集中支付后，大额支付由财政直接支付到供应商和用款单位，可以减少支付的中间环节，每日大量发生的小额支付，不需要逐笔向财政部门申请，可以提高支付效率。

　　（三）规范和加强政府采购工作随着《政府采购法》的颁布实施，要依法规范采购程序，严格执行采购目录规定的采购范围，对部门擅自采购目录中规定的商品或劳务的，应严肃处理。要改进采购资金的结算方式，将政府采购与部门预算、国库集中支付制度紧密结合，整体联动，构建“零户统管，集中支付”的政府采购资金全新的运作模式，推动政府采购高效运作。所谓“零户统管，集中支付”，是以部门预算和建立国库集中支付制度为目标，以完善财政内部控制、协调和规范资金运行机制为基础，以简化资金流转环节和防范采购风险以及提高工作效率为重点，政府采购中心不设银行账户，由国库统一管理并集中支付的一种资金结算与管理模式。笔者认为政府采购应达到的目标：一是经济性有效性目标。经济性目标是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务。有效性是指，在使采购的货物、工程、服务具有良好的质量、合理的价格的同时，还要注意采购的效率，要在合同规定的合理时间内完成招标采购任务，以满足使用部门的需求。二是落实政府重大政策目标。政府采购实质上就是对有些政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其他政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目标。三是反腐倡廉的目标。政府采购制度的显著特征是公平交易，采购活动始终在公开、公平、公正、透明的环境中运作，能够进入政府采购市场的供应商和经办人员也有着严格的法律规定，从而形成了财政、审计、供应商和社会公众全方位参与监督的机制，能够从源头上防止公共采购中的各种腐败现象。

　　（四）加强预算监督，强化预算约束要严格按照《预算法》办事，把财政支出预算作为一个严肃的法案加以执行和维护，任何单位和个人不得随意调整。要通过建立健全预算追加听证制度，排除“条子支出”、“人情支出”等各种非制度性行为对预算的冲击。

　　财政部门、审计部门及相关职能部门应随时可以了解到预算收支的运行情况。笔者认为，在预算的组织结构层面上，形成政府预算权力的有效制衡机制。政府的行政权力是公共权力，具有强制性，往往会凌驾于法律之上。要保证约束的有效性，必须考虑在政府预算过程中建立权力制衡机制。政府预算权力包括：预算编制权力、审查批准权力、执行与调整权力和决策、审计权力。通常，这些权力不能由某个人或某一机构或某级政府垄断，必须要在国家政治权力机构之间，以及其与预算单位之间进行分配，以实现权力的相互制衡。有效地将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门和其他职能部门之间进行分配，以形成一个相互制约的运作系统，强化对政府及部门预算权力的制约。我国目前需要改革的方面：一是强化立法机关的审批权与监督权。首先，可以考虑在人大通过预算之前，建立听证会程序，作为一个公众的监督机制或一个反映民意的渠道，实行公众对政府收支安排活动的监督；其次，人大财经委员会中可设置以专业人员为主体的预算审核专门委员会或机构来具体负责预算的检查与评估，从而形成一种“专业化牵制”。二是明确政府预算的具体调整范围，缩小“行政主动权”，强化执行中对政府的约束。三是要健全政府内部预算权力制衡机制。建立预算部门、政府会计部门和审计部门三者相对独立、相互制约的结构模式。

　　三、加强审计的参与和监督随着财政管理制度改革的不断深入，必将有力地促进财政在市场经济发展中发挥更大的作用。但是，改革是一种新生事物，其结果往往都存在着两面性，即在其发挥积极作用的同时，通常还有消极的一面。如，实行财政集中支付中心，在一定程度上避免了各部门乱花乱支等问题，但同时是否会造成程序繁杂、效率底下以及“吃、拿、卡、要”等问题。又如，现有的政府采购，只是“财政采购”，在采购范围、采购过程、制约机制等方面都不够规范，从而出现时效性差、售后服务不到位、部分商品质量不好等问题。另外，也是关键的一点，就是在实施财政集中支付和政府采购之后，是否会出现变“分散腐败”为“集中腐败”的问题。因此，在积极推行财政管理制度改革的同时，必须加强监督和制约机制。而审计部门作为经济领域的综合监督部门，按照《审计法》的规定，恰恰是财政预算执行情况的最直接、最综合的监督部门。那么，在改革的新形势下，如何充分发挥审计的作用呢？应当从以下几个方面着眼：

　　（一）对部门预算执行情况的审计实行部门预算后，审计监督的领域进一步拓宽，由过去预算执行、决算向预算编制、预算审核拓展，逐步实现从单一的事后审计转变为事前、事中审计和事后审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计相结合；审计的目标也从侧重于评价财政财务收支的真实合法性，向资金使用效益评价延伸，把差错纠弊与绩效审计评价相结合。首先，要重点审计部门预算编制的科学性和合理性。即：预算编制是否采用了“零基预算”的编制方法，是否按照要求细化到二级单位和具体项目；项目经费预算编报的项目内容是否真实，并符合本行业当前的发展要求和经过可行性论证；基本支出预算中的人员经费和公用经费预算的依据是否准确，定额标准是否合理；预算外资金是否作为本部门收入预算的组成部分等。其次，要重点审计预算执行的真实、合法性和效益性。即：部门是否按照法定的期限及时对下级单位批复预算，预算追加或调整是否真实和符合法定程序；是否严格按照预算规定的用途使用预算资金，有无直接或变相改变用途、虚列、转移、经费串用的情况；对下级单位经费是否及时拨付、按进度拨付，有无截留、挪用、无预算拨款的情况；各部门管理使用的财政专项资金的经济性、效率和效果如何（三E），尤其对于体现政府财政公共职能的公共基础设施投资项目，其建设进度、建设质量及建设成本是否体现了经济性、效率性，效果如何，有无设计质量、施工质量和材料质量不够高的问题，有无施工进度和现场管理不善，拖延工期、效率低的问题，有无损失浪费、支出超预算等问题。第三，审计预算外资金的使用管理情况。重点审计：预算外资金来源是否合法合规，有无超标准、超范围、擅自收费问题；是否严格实行“收支两条线”管理，有无应缴未缴专户和坐支挪用的问题；是否全部纳入部门统一核算，有无隐瞒收入、私设“小金库”等问题。

　　（二）对政府采购的审计地方政府采购工作已经逐步展开，取得了一定成效。对政府采购的审计原来一直停留在事后审计上。今后，随着《政府采购法》的颁布实施，政府采购工作将有法可依，逐步走向规范。而对政府采购的审计，也应由事后审计提前为事前、事中审计，使审计介入到政府采购的全过程，并成为审计机关的一项常规工作。审计的主要内容：首先，对政府采购主管部门，要审查政府采购的计划、资金的安排、招标的组织、资金的拨付情况；审查政府采购工作内部控制制度的建立和执行情况；评价实行政府采购制度的效果，提出改进建议等等。其次，对政府采购中介机构，要了解开展政府采购业务情况，包括组织招标、投标、开标、评标和决标，看其组织过程是否公正、公平、公开，程序是否合法、规范；审查其各项收费情况是否合法、合规等等。第三，对政府采购的商品使用单位，要调查政府采购的商品是否符合部门的工作需要，质量如何，时效如何，价格是否偏高；审查部门当年采购的商品，有无应通过政府采购而擅自采购的问题；审查部门政府采购资金的来源、使用及账务处理情况是否合法合规等等。

　　（三）对财政集中支付中心的审计实行财政集中支付以后，各部门的资金核算方式发生了变化，传统的审计方式也随之发生较大变化。作为预算执行部门，仍然是预算资金的支配者和使用者，但其资金支付结算权却转移到了集中支付中心实施，这样以来，审计的客体就变成了两个。即在按照部门预算实施对各有关部门审计的同时，还要对集中支付中心实施审计。不仅要审计集中支付中心所集中管理的各有关部门的预算资金的收支情况，还要对集中支付中心的内部制度、职责履行、行政效率、自身经费等情况实施审计监督和评价。对集中支付中心实施审计时，要与部门预算审计、专项资金（基金）审计、政府采购审计紧密结合起来。要从预算的编制、批复、调整、执行，资金的结算，直到资金的最终去向以及政府采购商品和劳务的使用者都要实施审计监督，以促进提高财政资金使用效益为最终目标。