我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物。领导体制、机构设置、人员配备，审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。虽然20年的审计实践积累了丰富的经验，取得了可喜的成果，但随着我国计划经济向市场经济过渡，现行的审计管理体制逐步的暴露出一些缺陷，难以保证审计机关独立、客观、公正地执法，制约了审计事业的发展。

　　随着经济体制和政治体制改革不断深入，经济市场化的建立和不断完善，使社会经济成分、组织形式、利益关系日趋多元化、多样化，建立完善的法制国家的步伐逐步加快，这必然对上层建筑产生重要影响。审计环境发生的变化，无疑对审计机关如何与时俱进、开拓创新，更好的履行审计监督职能提出了新的更高的要求。这些表明国家审计体制改革的主观条件和社会环境已基本成熟。

　　因此，从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，应将我国国家审计体制适时地由行政模式向立法模式转变，走立法模式之路，使国家审计机关与政府行政机构完全剥离，直接对各级人民代表大会负责，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。

　　一 、我国审计体制的现状和评析（一）现行审计监督制度发展历程的简要回顾新中国现代审计体制是根据1982年《宪法》的有关法律条文确定的，这主要是基于1978年党的十一届三中全会后，国家工作重点转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设，实行经济体制改革和对外开放。与这一政治经济形势发展要求想适应，就需要不断加强对财政、财务收支的监督，严肃财经纪律，提高经济效益加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康稳定发展，为此确立了国家审计监督制度，这对当时的经济工作稳定健康发展起到了积极的促进作用。

　　1985年国务院制定了《国务院关于审计工作的暂行规定》，使审计工作有了较规范的操作依据。1988年国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》，这在制定审计法的条件尚不成熟的情况下推动审计工作逐步走向法制化、规范化轨道，迈出了巨大的一步。1994年第八届全国人民代表大会常务委员会通过了审计法，自1995年1月1日起施行。至此，审计工作有了明确的法律监督依据。审计法对审计的领导体制、机构设置、审计机关负责人的任免和审计人员配置、审计经费来源、审计的职权范围等审计体制方面的内容作了具体的规定。

　　（二）我国国家审计体制的现状1、机构设置我国的审计机关包括中央审计机关和地方审计机关两种组织方式。

　　中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。

　　地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

　　2、领导体制我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特点：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

　　3、审计机关负责人的任免和审计人员配置为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等都做了严格规定。

　　审计署审计长的任免是由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免，正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

　　审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力，既应当熟悉有关法律法规和政策，掌握审计及相关专业知识，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。

　　4、审计机关的派出机构按照审计法的规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方19个城市设立了驻地方派出机构，一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。

　　审计机关派出机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，做出具体行政行为。

　　（三）、对我国现行审计体制的评析1、审计机关成立以来取得的巨大成就在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况没有得到根本好转。在这种情况下，实行在政府领导下的行政型审计模式，有利于更好得发挥审计监督的作用。主要体现在：

　　一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。

　　二是时效性比较强。审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现处理和纠正各种违反国家财经法规问题，发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉正建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政、加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。

　　三是有利于各级人大更好地支持监督审计工作，按照我国审计法的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。

　　四是地方各级审计机关实行双重领导体制，有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机整体。

　　审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制还是符合现阶段国情的，能够较好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委和政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有利支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步开展创造了有利条件。

　　2、当前国家审计机关工作中存在的表象问题现行审计体制下的审计工作虽然取得了巨大的成绩，但在实际工作中也存在一些严重影响审计工作开展和发展的问题，宪法和审计法的有些规定没有切实得到很好的贯彻落实。

　　一是受政府领导同志认识的影响，审计工作得不到有效发挥。对本级预算执行情况进行审计监督，是法定的审计职责。但有的地方政府领导在指导思想上怕审计工作揭露出过多的问题，难以承担相应的责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益时，往往从本地区利益出发，从地方保护主义出发，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描淡写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。

　　二是政府一把手领导审计工作还未完全到位。按照宪法和审计法的规定，审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下负责本行政区域内的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。这就明确规定了审计工作应由各级政府首长直接领导。但从目前全国情况看，还有大约1/3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导，虽有的行政首长直接领导但很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，这种情况，地市、县一级的审计机关尤为突出。审计工作得不到一把手的关心支持，与政府其他职能部门一样对待，使审计机关在地位上没有相应的高度，影响了审计的权威和独立性。

　　三是地方审计机关的领导干部和相应素质与能力的审计人员在配备上得不到保证。地方审计机关是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，其工作也偏向于地方政府，对上级审计机关很难说如实汇报工作情况；审计机关的领导干部配备上，工作人员的选调上，地方党委、政府的组织、人事部门很少考虑审计工作的特殊性，将一些不懂审计业务工作的领导或干部安排到审计机关，造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象，影响审计工作。再者，审计机关领导干部的任免按规定应事先征得上一级审计机关的同意，但在实际中，有些地方征求意见很不严肃，有的不发正式文件，只是打个电话或口头告知就算征求意见，使上级审计机关丧失了真正进行考察和提出意见的机会和权力。

　　四是审计机关履行职责所必需的经费得不到保证。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免的会受到制约，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关的经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。

　　五是中央审计力量严重不足。按照审计法及其实施条例审计管辖范围的确定原则，隶属于审计署及其派出审计机构审计的单位大约有3万多个，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，审计署没有力量将审计的覆盖面延伸到地、县级基层。中央企业及其部门分支机构大多数是垄断性企业，这些单位的资金量约占全国80万个被审计单位资金量的70%左右，驻地方的中央企业同样对地方经济的发展有较大的影响，但地方审计机关却不能对其行使审计监督权，这不仅影响到中央宏观政策的执行和国家财经纪律的严肃性，而且也影响到地方审计机关的权威。

　　六是审计系统内部的思想认识与新形势、新任务的要求还不相适应。在有的审计干部特别是部分领导干部中，宏观意识不强，创新精神不足。对在工作中遇到的新情况、新问题，特别是由于新旧经济体制转换、经济组织形式和经济运行模式的整体重构带来的审计工作内涵和外延发生的变化，也使得一些审计工作者产生模糊认识。这是当前影响和制约审计工作上层次、上水平，提高审计工作质量和促进审计事业与时俱进，不断向前发展的最大思想障碍。

　　3、深层次原因分析：

　　综观现行审计体制下影响审计工作开展和发展的问题，其深层次原因主要是以下几个方面：

　　一是：现行审计体制的影响我国宪法中明确规定，国务院设立审计机关，审计机关在国务院总理领导下开展工作，地方政府亦然。这说明我国国家审计是一种典型的实行政府领导下的行政型审计模式。一是现行审计体制将审计机关定位于政府的职能部门，并隶属于政府部门管理，形成自我监督的局面，它具有浓厚的内部监督色彩。二是行政型审计，依据政府法规开展工作，使其对同级政府难以发挥监督和制约作用，在很大程度上受最高行政权力机构意志的左右，在一些重大审计事项上难以保持审计的独立性，法律约束力不强。三是审计主体接受双重领导，依据双重标准和不同的利益取向实施审计行为，使得审计行为受到有形或无形的牵制，特别是政府的某些执行活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为或存在区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其影响审计机关的独立性。

　　二是：现行法律环境和其缺陷对审计的影响由于审计必然运行于特定法律环境之中，因而其作用的发挥必受所处法律环境完善程度的影响。对于我国目前的法律环境，我们既应看到社会主义民主与法制已经取得了很大进步，也应正视其缺陷与不足。

　　第一，关于有法可依的问题。改革开放以来，我国共制定了涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面的230多部法律。但是，随着社会主义市场经济进程的加快与深入，人们感觉到在某些方面仍无法可依，有些重要的法律、行政条例仍未出台，还有相当一部分已出台的法律尚不完善，或随形势的发展亟待修订。这种情况给审计监督过程中的审计评价、审计结论、审计处理处罚造成了极大的困难。

　　第二，关于有法必依的问题。我国法治建设不断完善，形成了依法行政的监督体系和机制。但这个过程还远未完成，人治传统的影响还很深，计划经济年代行政权力至高无上的惯性还很强。因此，某些地方、某些部门和单位，有法不依现象还很严重，甚至根本就目无法律。在这种环境下审计部门也不可能不受其影响，执法监督不严，处理处罚带有一定的随意性等现象时有发生。

　　第三，关于执法监督问题。我国立法机关与行政机关之间的关系是监督与被监督的关系。但是在目前的法律环境中，立法机关缺少对行政机关行政执法的监督手段，无法实现监督与被监督的关系。由于我国国家审计机关隶属于政府行政机关，因而为立法机关服务的力度受到影响；立法机关在利用审计机关依法监督的力度和深度方面很大程度上也取决于政府的行政执法要求。

　　三是：传统文化和观念的影响中国的传统文化源远流长。它在政治、经济、军事、文化等方面都给我们留下了宝贵的遗产。但是，传统文化中的等级观念，家长作风，专制主义、特权意识等等并未能得到根本清除，极大地制约着社会主义民主政治文化的形成和发展。在“十四大”提出建立社会主义市场经济之前，我国在经济及其他各项社会事务的管理上，惯于运用行政权力，大行政和行政权至上的观念在人们的头脑中根扎得很深，在行为上仍有无意识地受到它的约束和影响。这种大行政观念势必对审计工作也会产生一定影响：

　　从组织角度分析，各级审计机关在各级政府行政首脑领导下开展工作，审计作用的发挥取决于行政首脑领导对审计的认识与重视程度；从工作角度分析，比如在确定审计项目上有时也会受到某些上级领导的干预，在审计处理处罚上，有些审计人员甚至将同级政府和上级政府的指示或者某些领导人的阻挠看得高于国家法律。

　　对于审计客体而言，一些被审计单位在一些经济业务和财务问题的处理上，以领导人的旨意为“法”，置国家法律于不顾，造成管理和会计核算上的混乱，使审计人员欲审不能，不审失职，进退维谷；对于审计主体而言，对审计到的问题如果涉及上级领导或部门，经常以讲话、批示，甚至暗示为评价和处理依据，宁愿昧法，不愿抗上；这种观念影响的后果，就是审计结果不能或不愿意公开，审计机关也不愿意利用舆论监督的力量和手段，尽量将问题解决在政府部门内部。这就使审计的权威性和独立性受到了极大的影响，对审计工作的进一步发展是十分不利的。

　　二、改革完善我国现行审计体制的现实可能性随着我国改革开放和经济建设的深度发展，审计环境发生了深刻的变化。经济体制市场化的建立和不断完善，使社会经济成分、组织形式、利益关系日趋多元化、多样化；加入WTO后国际经济一体化步伐加快，按照国际规则运作，建立完善的法制国家的步伐逐步加快，这必然对上层建筑产生重要影响。应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政模式审计体制，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的生命线，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起。因此，从我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。因为国家审计体制改革的主观条件和社会环境已基本成熟，适时地由行政模式向立法模式转变具有其现实可能性。

　　（一）、政治环境的变化为审计体制的变革提供了政治基础。

　　审计是经济发展到一定阶段的产物，它伴随着国家政权、政治制度的建立而出现的。审计的地位、性质及其职能的发挥首先要适应一个国家的政治和社会制度，受国家的国体和政体所决定。

　　1、随着我国社会主义民主政治建设进程的加快发展，为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了政治基础。

　　党的十五大提出了要有步骤、有秩序地推进社会主义民主政治建设，把发展社会主义民主政治作为政治体制改革的总目标，民主政治建设的进程正在进一步加快。发展民主必须完善人民代表大会制度，加强立法及法律监督工作。从客观上说，社会主义民主政治的进一步发展必然要求立法部门拥有有效的法律监督机制和手段，否则，人民代表大会监督权就不能充分落实。因此，将国家审计由行政型向立法型转变，既符合社会主义民主政治的发展方向，也是完善人民代表大会制度的重要途径和手段。

　　2、人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。

　　全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。

　　（二）、我国经济环境的变化为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。

　　首先，我国基本经济制度确定为以公有制为主、多种所有制形式共同发展。在这种经济制度条件下，国有经济将侧重于国民经济命脉部门和行业。这种变化将导致国家审计做出调整，将有限的审计资源放在国民经济命脉部门和行业，同时加大对国有经济的监控力度。

　　其次，市场经济管理体制的逐步确立，政企职能将彻底分开，这就为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。在这种条件下，国家审计有可能脱离政府行政机关，转向隶属立法机关，即国家审计转向纯粹的立法型外部审计。因为当初建立行政型国家审计模式的经济原因就是经济管理方式上的大政府小社会模式，随着这种模式向相反方面的转化也就自然不存在了。

　　再次，市场经济的建立，政企分开后，政府将不直接管理企业，工作重心将转移到完善企业运作环境上来。在这种情况下，国家审计的工作重心也将随之转移。在完善、净化企业运作环境上下功夫。此外，政企分开后，政府对企业的直接管理职能将更多地转化为间接控制职能，这在客观上要求国家审计将更多的审计资源从直接的企事业单位审计，转向能实施货币政策、财政政策的金融、财政部门审计以及体现宏观政策直接结果的重点国有企业和建设项目审计。

　　（三）、我国国家审计已经进行了成功的尝试。

　　第一，根据审计法第四条的规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。

　　第二、1999年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，实践证明，开展对领导干部的经济责任审计，不但为干部管理部门正确选拔任用干部提供了重要参考依据，而且也为各级人大任免干部提供了重要依据。随着这一工作各项规章制度的建立和完善，已有辽宁、山东、江苏等省以人大立法的形式出台了有关经济责任审计的地方性法规，《山东省机关事业单位及国有企业法定代表人离任审计条例》中已做出了“审计机关对地方各级人大常委会任命的国家工作人员离任审计的重要结果，应当报送同级人大常委会”的规定，山西省、内蒙部分市、县的人大做出决定，凡提交人大常委会任免的干部，没有任期经济责任审计结果报告不予讨论。这表明，审计监督的作用提高到了服务于国家最高权力机关和立法机关的地位，也在一定程度上体现了向立法型模式转变的尝试。

　　三、完善现行审计体制的基本思路（一）、改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制。

　　在中央设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院。国家审计院是国家最高审计机关，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。省以下各级人民代表大会下设立地方审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导。国家审计将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专司对国家财政资金的审计监督。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，而直接对各级人民代表大会负责，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则，改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。

　　（二）、实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，实行省以下审计机关垂直领导体制，市（州）审计机关为省级审计机关的直属机构，县（市、区）审计机关为市（州）审计机关的直属机构。市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列人省级年度预算，系统管理、系统下拨；省级审计机关接受最高审计院的业务领导。实行省以下的垂直领导体制，国家审计院与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，在全国形成一个有机的整体。

　　（三）、将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，地方各级审计机关领导人由上一级审计机关领导人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案。同时应延长审计机关领导人的任期，使审计机关领导人职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计机关领导人能够独立地开展工作。

　　为了进一步提高审计队伍的整体素质，适应审计工作所肩负的重要监督职能，应当由审计院和中组部联合制定并发布审计人员岗位任职资格条件。根据审计人员的不同职位所必须具备的政治和业务资格条件，做出明确规定，通过每年定期考试和考核来确认，逐步做到不符合资格条件的不能进人审计机关，更不能担任领导职务我国现行的审计体制由行政型模式向立法型模式改革不是一蹴而就就能完成的，国家审计机关的职能的性质不仅取决于审计体制单一因素，还有赖于社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素。当然，尽管笔者认为立法型审计模式是较为理想的模式，但从目前看，国家审计体制从行政型向立法型改革，需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整，这都需要一个酝酿、规划和实施的过程。