我国政府一直致力于加强对预算外资金的管理，但由于预算外资金分散在各个部门，因此具有规范、科学管理难度大的特征。从实践看，无论怎样加强管理，实质上都只是对其存在形式的量化调整与结构完善，而没有在规范、科学管理上有根本性的变化。随着社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，预算外资金的运作机制与管理方法也要求日趋完善与规范。

　　一、预算外资金概述预算外资金是指政府行使其职能，为社会提供公共服务和劳动，为弥补成本和支出费用，依据国家的有关法律法规，经省以上政府批准而收取的有关费用。我国的预算外资金带有明显的职能行使色彩，是实现国家各项职能的补充与表现形式。随着经济体制和财政管理体制的改革深化，现行行政事业性收费除少数规费纳入预算内管理，其他大部分纳入预算外资金管理。

　　预算外资金呈现出法定性、专用性、分散性的基本特点。其法定性主要体现在预算外资金不论是来自国民收入（或GDP）的分配部分，还是补偿性质部分，其形成、集中和使用，都是根据国家或国家授权部门的规定而建立起来的，它反映着各职能部门事业活动的特点，主要用于解决局部、部分和微观方面的需要。在社会主义公有制条件下，预算外资金是财政资金的组成部分，是国家财力的一个补充，它的形成和使用要在国家的法令、制度规定的范围内进行。预算外资金的专用性是与它建立的目的性紧密地联系在一起的。一般说来，它的收入有明确的来源，它的支出有专门的用途，绝大部分预算外资金都有收与支的对应关系，从哪里取得的收入，就应该用到哪里，从哪里转移过来的价值，就应该补偿给哪里，尽量维持原有价值的平衡状态；或者为了解决某些特定需要，而采取预算外资金的筹集方式。由于预算外资金是为满足局部的需要而设立的，因而具有分散性特点，这样可以更好地因地制宜、因事制宜和及时地满足各部门、各地区和各单位的多方面需要。

　　二、现行预算外资金运作机制与管理方法预算外资金运作机制与管理方法实质是指预算外资金的管理体制，主要包括预算外资金收入机制、支出机制和管理、监督机制以及相应的管理方式、方法。收入机制主要解决的是收入的范围、收入项目的确定、执收单位、收入的性质、如何征收检查等问题；支出机制主要解决的是支出的途径方向、支出的对象、如何支出以及支出效果等；管理机制解决预算外资金的收支管理，由谁分配，根据什么分配等。预算外资金的管理方法主要是指围绕其运作机制，对其收支管理所采取的具体措施。

　　预算外资金运作机制随着预算外资金的不断发展而逐步完善，管理方法也随之具体、明确及规范化。我国预算外资金很长一段时间，采取执收单位自收自支的管理方式，脱离财政监控；近些年来，由于实施“收支两条线”管理方式，将预算外资金逐步纳入财政专户管理，在收入收缴方式上采取“单位开票、银行收钱、财政管理”的票款分离方法，在支出上采取按计划按项目按进度由财政专户核拨资金的方法。

　　在社会主义市场经济体制下，国家财政向公共财政转化，凸显了财政收入取之于社会，而又为政府向公众提供公共服务提供资金保障。因此，要求对财政资金分配更要注重公平、效益与效率，而预算内外资金并重的状况则难于达到这一目的。如何有计划、有保障地实行真正的综合预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，成为一个势必要解决的课题。 2001年年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，从2002年起选择部分单位进行深化“收支两条线”改革试点。2002年初，国务院第四次廉政工作会议又要求把加强预算外资金管理，将预算外资金全部纳入预算管理提到一个崭新的高度来认识，以真正从源头、从制度上根治腐败。2002年财政部、中国人民银行下发了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》的通知，以上均体现出我国预算外资金运作与管理的新思路和新发展。收支两条线管理制度是我国不断适应新形势的发展变化，为更有效地管理财政性资金做出的重要改革举措。财政部门设立预算外资金财政专户，取消主管部门和执收单位设立的收人过渡性账户；规范收入收缴程序；健全票据管理体系；充分运用现代信息技术，加强对预算外资金收人收缴的监督管理。

　　三、预算外资金运作机制与管理方法的改革与创新（一）国外非税收收入管理的启示长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。所谓的预算只是预算内的预算。财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，从目前我国国家政府预算所反映的内容看，预算收支范围过于狭窄已成为规范预算管理的重大障碍。自1996年以来，尽管各级政府在强化预算外资金方面作了大量卓有成效的工作，如中央财政将部分政府基金纳入预算管理，但大部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算已失去了公认的完整性。狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。而市场经济较发达国家对非税收收入的管理非常重视和规范。非税收入的立项需经过法定程序和论证，由议会审议通过，中央政府审批。所有非税收入均纳入财政预算管理，收费和罚没部门的经费支出全额由财政预算统一安排，非税收入与部门利益无直接关系。强化非税收入管理和使用的监督。国家相关的监督机构和广大公众对非税收入的管理和使用实施监督。我国预算外资金运作机制与管理方法可借鉴国外非税性收入的管理经验。

　　1、改进预算外资金管理，不断提高预算外资金管理的科学化、民主化和法制化水平。科学化体现在实施公共财政，收支纳入预算统一管理。民主化则体现在收费项目的制定，经过各方面的协商和立法机关的认真表决才能确定下来，然后公之于众，使之收之有据。法制化体现在收费立项和收费标准均通过立法确定，支出由预算统一安排，收支预算向社会公布，接受社会监督。

　　2、完善行政事业性收费收入的结构，降低政府对非税性收费的依存度。要根据公共财政理论，将收费项目细化，加快费税改革的进度，完善地方税制体系。所有的收费，不管是中央政府还是地方政府的收费，或者是政府各部门、各单位的收费，都要实行规范化的管理，统一纳入预算管理的范围。实行统一财政制度，不论采取何种收入形式和支出管理方式，均全部纳入政府财政预算。另外，在统一财政内，对不同的收支采取区别管理的办法，可分别设置一般会计预算、特别会计预算和政府基金。可以将政府用于社会公益性服务事业的收支，建立多个专门特定预算，由财政审批预决算和监督预算的执行。

　　3、政府预算坚持完整性原则。财政是以政府为主体的资金收支活动，因此，凡是依据国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务，而由政府部门向企业及个人征收的各种收入，均应算作财政收入，如：各项税收、国营企业上缴的利润、烟酒专卖收益、各类司法规费和行政规费、罚款及赔偿收入、政府提供公共服务的收费、企业或个人给政府的捐献及赠与收入，等等。同时，政府的各项支出，不管其用途如何，数额多大，均应由财政部门统筹安排，纳入国家预算的统一管理之下。财政部门作为政府的理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面的反映和管理，不允许在国家预算规定范围之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。按照预算完整性原则，各级政府分别编制统一的全面的财政预算，可以充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既可以为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，有利于政府控制、调节与监督职能，又便于全体纳税人通过预算公开审议，监督政府的理财活动。由于完整的国家预算基本上规定着政府活动的范围和方向，因此纳税人可以通过监督政府的理财活动，进而监督政府的其他国务活动，使政府的各项活动尽量反映全体纳税公民的合理要求。

　　（二）预算外资金运作机制与管理方法的改革方向和重点预算外资金同计划经济密切相关，而与市场经济不相容。随着市场化改革的不断深入和市场经济体制的日趋完善，在我国，预算外资金这个概念终究要退出历史舞台。

　　预算外资金改革的方向：结合财政体制改革，预算外资金的改革要以“收支两条线”改革为核心，分阶段逐步进行。首先，预算外资金全部纳入财政专户管理；其次，大力推行部门预算，部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高各部门支出的透明度。最后，预算外资金全部纳入预算管理，取消预算外资金。

　　改革重点体现在：

　　1、规范政府部门的收入机制是完善整个社会的分配结构和分配方式的基础或前提条件。市场经济本质上是一种规范经济、法制经济。以规范政府部门的收入机制为着眼点，将各种非规范性的政府收入转变为规范性的政府收入，凡具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳入税内管理的收费项目，尽可能纳入税收的轨道。或是通过扩大税基，将其并入现行的有关税种，统一征收。或是根据其性质，改设新的税种，另定办法征收；对那些不宜于纳入税收轨道、本身即属于“费”范畴的收费项目，按照市场经济条件下规范化政府收费的内涵和外延，严格加以界定，分别归入“规费”和“使用费”系列，并相应实行规范化的管理办法。通过“费改税”纳入税内管理以及通过“规范费”分别归入规费和使用费系列的政府收入，或作为过渡办法，暂时单独编制预算（亦可称作第二、第三预算）；或一步到位，纳入统一的政府预算。

　　2、改革、创新预算编制和支出管理，促进预算外资金管理改革逐步到位。

　　一是大力推进部门预算，将预算外资金纳入部门预算。部门预算是财政支出管理改革的核心，是提高政府管理水平、提高财政理财水平的一项重大举措。部门预算不仅可以解决财政预算资金分配的决策程序问题，增强预算资金分配的民主性和科学性，而且可以有效地解决公用经费无限制增长的问题、单位预算自求平衡自我调节机制的建立问题、财政部门变权力为服务的职能转换问题以及从制度上推进全社会廉政建设的机制问题。近期，部门预算要反映出部门所有的收入和支出，既要反映出一般预算的收入和支出，又要反映出基金预算的收入和支出以及预算外的收入和支出。部门预算反映的是部门所有资金收支安排情况，可解决预算资金归口财政不同部门管理，形不成一本完整预算的情况；可以更全面地反映政府的活动范围和方向，反映财政资金的用途、性质和效益，加强财政的宏观调控能力，强化资金管理，提高资金使用效益，并且为财政部门编制综合财政预算奠定基础。

　　二是完善复式预算制度，将预算外资金逐步纳入相关预算。一要完善公共预算。明确区分不同性质的财政资金，只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算。我国的一部分预算外资金的收支体现了政府管理社会的需要，需要纳入公共预算管理。如法院、工商、技术监督等系统的行政性收费应纳入公共预算，这样可使我国的预算符合市场经济所需要的预算的完整性和统一性的要求。二要完善国有资产经营预算。由于国有资产经营预算的一些收支形式与公共预算相类似，区分资金收支的性质以正确地将体现不同经济性质的资金归入不同的预算就很有其必要性。其中的关键是区分政府以何种身份进行财政资金的收支。三要完善社会保障预算。由于目前我国的社会保障基金还是多头管理，因此，明确社会保障基金是财政资金就成为将社会保障预算纳入财政预算的前提。社会保障预算的收入来源应主要是社会保障税，其收入不足以支付社会保障支出需要的部分应由政府的公共预算予以补足。社会保障预算与公共预算都是政府以社会管理者的身份进行收支的，只是因为社会保障预算的收支有其专门的用途，因此，将其单列是可行的。四要完善其他预算。这主要是根据不同时期经济形势的特点，建立起有专门收支用途的预算。这些预算的实质应是基金预算。预算外资金中的专项资金可纳入基金预算管理。

　　三是加快财政信息化建设，建立系统科学、规范高效的国库集中收付新体制。实行国库集中收付制度，就是将所有财政性资金集中到国库单一账户，收入直接缴入国库和财政专户，支出实行“直通车”式的拨付，由国库或专户直接支付给商品和劳务提供者或用款单位。这项改革要想落到实处，取得成效，必须借助于现代化的信息手段，集中收付网络的建立和集中收付软件的使用，从技术上保证这项改革的顺利进行。国库集中收付网根据财政集中收付制度的要求而专门搭建，该网络通过专线，实现财政、税务、国库、银行间的横向联网。征收机关通过联网的系统程序，生成已开票未入库的缴款书或完税证电子数据文件，通过商业银行进行实时清算，同时将税票和资金结算信息送到国库。这就完成了集中收付中“收”的功能。而“支”的功能是由财政部门根据细化预算和部门预算的要求，通过网络下达资金拨付批复到支付中心，支付中心通过银行把资金直接拨付给商品和劳务提供者或用款单位。集中收付软件的使用，实现了当天开票，当天入库，可大大减少资金入库和拨付的中间环节，有利于加强财政性资金的统一调度和管理，可以从根本上改变资金分散管理，部门、单位多开户，“小金库”泛滥等局面，也有利于从源头上抑制和避免腐败。

　　总之，规范和加强预算外资金管理在我国还是一个长期而艰巨的任务，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，财政体制改革的不断深化，预算外资金的管理也将规范化和法制化，直至纳入国家预算管理。