一、改进和深化行政事业审计的必要性（一）当前行政事业审计中存在的问题1、监督不到位。一是有的地方对一些高层次单位长期没有安排审计。如省五大班子，省厅成立近二十年来尚未进行审计。对这些单位不敢审计或不愿主动去审计，既体现不出高层次监督的地位，也不利于树立审计权威。二是某些财务收支数额小、下属单位少的部门和事业单位，长期被忽略了，不仅没有进行经常性审计，有的一直就没有审计过，成为审计监督的死角。从近年来审计情况看，这些单位并非没有问题，相反有的单位问题还很严重。如去年我们对省16个社团组织进行财务收支审计调查，发现违纪违规问题1300多万元，其中某学会外借账户、代开发票，造成其主管部门有关处室设立小金库6个，随意开支。三是缺乏上下联动。如对主管部门的审计，重部门本身，轻与所属单位往来的审查，造成一些私设小金库、搞账外账、为一级单位发福利、贪污私分公款等问题发现不了；再如行业专项审计中，往往关门审同级，对省与市间的缴拨款和往来款，少有延伸检查和上下核对，使得一些问题得以隐藏，揭示不出来。

　　2、处理处罚难。一是对行政事业单位挪用专项资金等问题，有的单位钱已经花了，又没有自有资金，使得归还原资金渠道、上缴财政、罚款等处理处罚难以进行。二是有的单位经费比较紧张，对其存在的违纪违规问题难以实施处罚。三是有的单位软缠硬磨，甚至对已作了审计决定的问题，也反复强调客观理由，使审计决定迟迟执行不了。四是在部分审计人员中，存有畏难情绪，常常有这样的现象：越是大的问题、严重的问题，越是不能依法处理；有的怕依法作出审计决定后，被审单位落实不了，而且如果真的落实不了，厅（局）里要通报，档案存不上，处处被动，因而只好违心地减轻甚至放弃对某些违法违纪问题的处理。

　　3、社会成效低。行政事业审计既要看查处违纪违规问题，更要看审计以后所带来的社会效益和经济效益。但是，在实际工作中并没有真能这样做，或者说很少这样做，占主导地位的还是看查出了多少违纪违规问题，指导思想并未真正转到注重社会成效和经济效益上来。这一点，从审计项目考核、审计项目结束后综合审计报告的撰写，都可以看出来。由于尚未跳出就审计搞审计的圈子，没能把审计放到社会、经济的大环境中去考察自己的职能作用，没有树立起为党委、政府当好大参谋、做好大服务的观念，因而我们的审计还是处于低层次运行，社会成效不够理想。

　　4、工作欠规范。尽管贯彻落实国家审计规范，行政事业审计的规范化达到了一定的程度，但在许多方面还存在不规范的问题，比如违纪违规问题哪些上审计决定，哪些上审计意见书，缺乏具体、明确的标准；同样性质的问题，处理尺度不一；审计底稿、审计取证材料偷工减料，甚至一个人一个样等。

　　5、方法手段落后。现代审计的理论和许多先进的技术方法已被广泛宣传，但在行政事业审计中并没有或很少得到应用。如内部控制评审的方法、电子计算机审计、网络查询等，尚未推广。审计中，大量的还是进行详查和凭经验抽查，效率较低。

　　（二）财政体制改革提出的新要求行政事业审计与财政制度改革有着十分紧密的联系，必须紧跟财政改革的步伐，做到财政改革迈进一步，我们的审计监督就跟上一步，财政体制改革到哪里，审计监督就跟到哪里。

　　进入新世纪，我国的改革开放和现代化建设进入了一个新的发展阶段，行政事业审计工作面临的客观环境发生了很大的变化，特别是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架，以及当前正在开展的财政支出改革，对行政事业审计具有重要而深远的影响，需要我们认真地去研究、适应和应对。我国财政改革的方向是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架，大体上分两步走：第一步是1994年开始的税制改革，主要解决财政收入方面的问题，理顺财政收入体制；第二步是从近几年刚刚开始的财政支出体制改革，主要解决财政支出方面的问题，理顺财政支出体制。建立社会主义公共财政，进行财政支出改革，这是继1994年分税制改革以来财政体制改革的又一场根本性改革，主要有三大任务：一是实行部门预算改革，二是实行国库集中收付制度，三是全面推行政府采购制度。这些改革措施，主要调整的是行政事业领域的财政管理关系，已经对我们的审计工作产生多方面的影响，必须予以足够的重视和关注。

　　当前财政支出改革步伐很快，现在已经试行和开始实施的部门预算、国库集中收付、政府采购、会计集中核算等，都对行政事业审计提出了新的要求。行政事业审计当前要突出的一个中心就是怎样促进财政改革，使财政从生产经营型转向建立公共财政框架。这就要求行政事业审计必须紧紧围绕财政改革，从促进加强财政管理出发，组织实施各项审计，自觉为财政改革服务。

　　1、要认真学习财政改革的知识和有关的政策法规，积极配合财政改革，促进改革的顺利进行。

　　2、监督各部门预算单位认真贯彻落实财政改革的各项措施，查处各种违反规定的行为，为改革保驾护航。

　　3、督促各单位纠正和改善财政资金使用中存在的管理不规范、损失浪费、效益低下的问题，促进提高财政资金使用效益。

　　4、通过审计发现和反映财政管理体制方面的问题，提出完善政策法规制度的意见和建议，为党委、政府做好大服务、当好大参谋。

　　二、对行政事业审计的重新定位过去我们讲“行政事业审计是国家审计的重要组成部分”，这个定位虽然没有错，但它不够准确。我们认为，准确的定位应是：行政事业审计是财政收支审计的一个重要组成部分，是国家审计永恒的主题。这一定位包括两个方面的含义：一是它表明行政事业审计承担了本级财政收支审计的重要任务，特别是承担了财政支出审计的主要任务，是财政预算执行审计的基础；二是它要求必须紧紧围绕财政改革，从促进加强财政管理出发，组织实施行政事业审计，自觉把行政事业审计纳入到财政收支审计的范畴。

　　（一）从行政事业审计的概念看。行政事业审计是审计主体依法对行政事业单位的财政、财务收支及其相关经济业务活动进行审查，以监督、评价其真实性、合法性和效益性，以及有关经济资料的真实性和公允性的独立经济监督活动。行政事业审计的对象或客体，是行政事业单位的财政财务收支。行政事业单位多具有行政管理职能或对国家、社会的稳定和发展具有重要的服务功能，国家的宏观经济政策、方针要通过它们的业务活动来体现和实施，特别是一些经济管理部门，其资金分配、资金使用、制定政策等情况对国民经济能否健康、持续发展具有很大的影响。行政事业审计的目的是保证行政事业单位财政财务收支的真实性和合法性，提高财政性资金的使用效益。因此，我们不能把行政事业审计与财政审计割裂开来，而应把它作为财政收支审计的重要组成部分，将行政事业审计纳入财政收支审计的范畴，使财政收支审计更加完整。

　　（二）从审计业务工作的基本要求看。目前，我国审计机关的主体审计业务划分为财政审计、金融审计、企业审计三大部分，形成了审计业务的三大基本格局，并明确将行政事业审计纳入财政审计的范畴。财政审计主要监督国家财政资金，在检查财政收支真实性的基础上，监督预算内、外资金管理的合法性、资金使用的效益性，与金融审计、企业审计在审计目标、内容和要求上有较明显的不同。几年的实践证明，这样分类有利于审计业务工作的集中管理与指导；有利于审计资源的统筹协调；有利于突出审计重点，提高审计工作质量，充分利用审计成果。

　　（三）从财政支出体制改革的需要看。按照公共财政的要求，国家财政支出主要是确保政府职能的履行，满足社会公共需要。财政支出的重点是行政管理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域，科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域，社会保障、民政等国家救济领域，大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领域。国家权力机关、司法机关、行政机关、国家事业单位等承担了履行国家管理的主要职能和提供公共服务的主要任务，是财政支出的主体。行政事业审计担负着对这些单位、这些领域的监督职责，也就承担了财政支出方面的主要审计任务。从这个意义上说，把行政事业审计纳入财政收支审计的范畴，有利于全面加强对公共支出的审计监督，加强对各项改革措施执行情况的监督，符合建立社会主义公共财政框架的基本方向，符合当前财政支出改革的要求。

　　（四）从审计工作的未来发展看。审计机关成立之初搞得比较多的是企业审计，后来通过“上审下”开展了财政审计，1995年以后，根据审计法的规定，又开展了本级预算执行审计。实际上我们的审计工作经历了一个由财政监督向监督财政的转变过程。刚开始搞企业审计，目的就是增加财政收入，这时的审计和财政大检查没有太大的区别，主要在检查收入上下功夫，成了增加财政收入的一种辅助手段。后来通过“上审下”监督地方财政决算，也主要是看有没有挤占上级收入，还没有完全摆脱财政监督的模式。审计法出台以后，有了一个很大的转变，就是由财政监督转向监督财政。行政事业审计对加强这方面的监督负有重要职责，肩负着主要任务。把行政事业审计纳入财政收支审计范畴，加强财政收支特别是财政支出的监督，符合审计工作发展的要求。

　　三、改进和深化行政事业审计的目标我们认为，今后一个时期，我们改进和深化行政事业审计的目标是：要按照对行政事业审计的定位，以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，适应财政和会计改革提出的新要求，认真贯彻“全面审计，突出重点”的方针，贴紧经济工作中心，加大对党委、政府关心的热点、难点问题以及重点领域、重点部门和专项资金的监督力度，继续深化各项审计，积极拓宽审计领域，改进审计方法，提高审计质量和水平。通过查处违纪违规问题、经济案件和帮助分析影响管理效能的因素，提出完善政策、制度、法规的意见和建议，有效地为宏观管理服务，逐步实现“五个转变”，争取在创新上有进展，在服务上有新成效，为促进行政事业单位加强管理，提高资金使用效益，发挥应有的作用。

　　所谓“五个转变”：一是在保持一定覆盖面的基础上，由注重扩大审计覆盖面，突出审计重点领域、重点部门、重点资金向点面结合转变。但不能因为强调突出重点而长期放弃对某些单位的审计监督。二是由重点开展部门单位财务收支审计，向重点开展部门单位财政收支审计转变。有三层含义：（1）在开展财政财务收支审计中，以财政收支为主线，顺着财政收支审查财务收支。（2）实行国库集中支付、财政集中记账之后，使部门单位的财务收支已处于财政的控制和监督之下，审计机关应进行再监督，重点是财政收支的监督检查。（3）针对财政收支方面的问题，从体制上、制度上研究提出完善财政管理和深化部门预算制度的意见和建议。我们审计人员一定要跳出在一定时期所形成的，行政事业审计就是查单位的机关财务这样一种固有的模式和概念，而要从国家财政这个更高的角度来认识，要把我们的思想统一到对国家财政的监督这个高度，强化财政收支审计。三是在继续抓好违纪违规问题处理处罚工作的基础上，把处理处罚与加强管理控制结合起来，由就事论事向重点透析深层次原因，研究提出管理、控制措施转变，逐步实现高层次监督，为党委、政府领导当好大参谋、做好大服务。四是由重点开展财政财务收支审计向重点开展管理效益审计转变。从发展来看，随着各项改革措施逐步到位和财经秩序的好转，行政事业领域违法违规问题将会逐步减少，这为我们调整审计目标，开展管理效益审计创造了条件。财政财务收支审计向管理效益审计的转变，要从实际出发，逐步进行。五是由传统的手工操作，向应用现代审计技术和方法转变。要与时俱进，积极应用现代审计技术和方法，提高工作效率。

　　四、探索和拓宽行政事业审计领域。

　　（一）进一步深化部门预算执行审计。一是要把预算执行审计作为行政事业审计工作的重点，充分体现行政事业审计与财政审计两者的密切联系。二是贯彻“全面审计，突出重点”的方针。一方面，要突出抓重点，继续抓住那些有预算资金分配权、资金量大的部门和社会关注的重点、热点资金不放，加大监督力度；突出长期以来管理混乱、问题较多而又不认真整改的部门和单位的审计监督，严肃查处违法违纪问题，促进依法理财、依法行政。另一方面，要保证一定的覆盖面，对掌管财政资金分配权和管理使用财政资金较多的一级预算单位每年审计一次，其他一级预算单位也要保持一定的比例，审计资金面要达到当年预算支出资金总额的一半以上，做到3年左右对本级各部门轮审一遍。在对一级预算单位审计时，要延伸审计二三级预算单位。三是强化对预算外资金收支情况的监督。严肃查处各种违纪违规问题，促进预算外收支的规范管理，积极推进综合预算改革。四是要积极探索对行政事业单位预算执行情况的事中监督，将预算执行审计的关口前移，有效地防止违规问题的发生。五是做到一次审计，出多项成果，对同一部门涉及到多个审计项目的，可以一次进点，分别报告，解决对一个单位多次进点的弊端，减轻被审计单位的负担。总之，这项工作必须坚持统一领导，搞好协调，发挥审计机关整体效能。

　　（二）积极探索国库集中收付和会计集中核算后行政事业审计的工作模式。国库集中收付制度是我国财政管理体制的重大改革，目前还处于局部试点阶段，今后将在各部门推行。这项改革将从根本上调整各部门、各单位的财政收支管理关系，对行政事业审计的影响极为深远。我们要未雨绸缪，密切关注改革动态，认真研究国库单一帐户体系下的审计工作模式。对已经试点的单位，要以财政收支管理为主线，把预算单位审计与国库集中支付执行机构的审计有机结合起来，全面监督财政资金使用与集中支付的各个环节。

　　我省已在部分地市开始实行部门财务由财政设立的会计核算中心集中核算，将要全面推行。会计集中核算使审计机关对行政事业单位的审计出现了一些新情况、新问题，如行政事业审计的对象是谁，即“审谁”；其审计内容有哪些，即“审什么”；采取什么方式方法审计，即“怎么审”；会计核算中心对各部门实行微机电算化记账，审计怎么联网等。只有研究解决这些问题，才能跟上形势发展的需要。

　　（三）切实加强政府采购审计。一是当前政府采购审计要以完善体制、规范运作、健康发展为目标， 以政府采购预算为基础，跟踪政府采购资金运动方向，促进政府采购预算执行和管理规范化。二是要把政府采购审计纳入部门预算执行审计和行政事业单位审计工作当中，并作为一项重要审计内容。三是加强经常性监督，从采购项目立项、采购资金来源、执行采购预算和采购方式、程序等方面，进行全面监督，也可以参与到招标、投标过程，进行事中监督，促进完善采购预算、计划管理，规范采购行为，提高采购效益。四是开展政府采购专项审计，以政府采购中心为基础，向上延伸到财政部门，向下延伸到采购单位、供应商，全面监督政府采购的各个环节、各项活动及其结果，促进落实有关规定。五是加大对弄虚作假、不执行集中采购制度、规避公开招标、行贿受贿等问题的监督力度，促进政府采购工作的健康发展。

　　（四）逐步开展部门决算（草案）审签。要在试点的基础上逐步开展部门决算（草案）审签工作。全国人大常委会要求审计署在去年对四部门进行决算（草案）审签的基础上，今年要进一步扩大审签范围，我们要积极做好这项审计的准备工作。今年应做一些研究和准备工作，争取明年选择一部分单位试行，逐步把这项工作推开，形成制度。

　　五、改进审计组织方法审计工作如何组织是一个重要问题，组织工作做好了，方法对头了，路子走对了，就可以提高审计效率，收到事半功倍的效果。因此，各级审计机关和每一个领导干部、审计组长，都必须重视和研究的问题。

　　（一）搞好“六个结合”。行政事业审计是财政收支审计的一个重要组成部分，在具体工作中努力搞好部门预算执行审计与对财政部门组织预算执行情况的审计相结合，审计部门一级预算单位与审计所属二、三级单位相结合，部门审计与专项资金审计相结合，经济责任审计与财政财务收支审计相结合，审计与审计调查相结合，财政财务收支审计与管理效益审计相结合。

　　（二）努力打造精品项目，用以拉动各项审计上质量、上水平。根据审计署领导讲话精神，精品项目要能够同时达到以下五项基本要求：（1）工作起点高，目标明确；（2）项目搞得深透，摸清了真实情况；（3）揭露出存在的重大违法违纪问题、经济案件和倾向性问题；（4）实事求是地分析产生问题的深层次原因，提出标本兼治的审计建议；（5）在促进管理和依法行政等方面产生明显效果，在系统内和社会上引起了较大反响。

　　我们要按照这五条要求，加强组织协调，高标准严要求，争取每年都能出一些这样的精品项目，用创建精品项目来拉动各项审计上质量、上水平，扩大影响，树立权威。尤其是行业审计项目，一定要按照精品项目的要求强化成果意识，精心组织实施，保证审计质量，提高审计效能。

　　（三）加大执法力度，提高审计执法水平。依法审计是审计工作的基本原则，也是提高审计权威，维护审计监督严肃性的基本要求。一要认真学法，熟练运用法规。二是严格依法审计，严肃查处严重违法违纪问题。在查深查透的基础上，准确界定审计发现问题的性质，力求做到适用法规准确，处理处罚恰当，规避审计风险。三是坚持原则，敢于碰硬，认真履行职责，增强责任感，造就良好的审计执法氛围。要切实解决对重要部门不敢触及、对突出问题不敢揭露和处理、避重就轻的问题。四是把敢于执法与善于执法结合起来，讲究审计艺术，既坚持依法审计和处理，纠正了问题，又能得到被审单位的理解和支持。五是成立一个专门督导审计决定和审计意见、审计建议落实的内部机构，把审计检查与督导分开，强化内部管理，避免审计权力包揽有可能带来的舞弊问题。

　　（四）努力实现行政事业审计工作的创新。一是对行政事业单位实行定期审计制度。把行政事业单位分成三类：一类是每年审一次，二类两到三年审一次，三类四到五年审一次，在实际操作过程中全面贯彻“全面审计、突出重点”的方针。二是实行审计公示制度。审计组进点时，将审计内容、范围、审计纪律向被审计单位进行公示，做出必要的承诺，自觉接受被审计单位的监督。三是积极推行审计公告制度。在不影响国家秘密和被审计单位商业秘密的情况下，对某些社会关注、应向社会公布结果的项目，按照有关规定和程序，将审计结果向社会公告。四是审计项目跟踪问效制度。对完成的每一个审计项目都要实行审计回访，检查督促被审计单位认真落实审计决定、审计意见。五是加强现代化的审计手段建设。要积极开发计算机审计软件，搞好已有软件的推广应用，提高审计效率。要从审计事业发展和提高审计效益的高度充分认识应用现代审计方法的重要意义，大力推行和广泛使用内部控制评审、余额测试、分析性测试、审计抽样等先进方法。

　　（五）加强综合分析，提高行政事业审计的质量和水平。一是每一项审计，尤其是行业性专项审计，既要揭露和反映问题，用事实和数据说话，又要深入分析，进行加工提炼，提出从源头上防止问题产生的措施，增强审计报告的宏观性、针对性、可行性和时效性。二是必须重视对审计情况的综合分析，注意从中发现影响经济发展的突出性问题，提出改进建议，为党委政府决策当好参谋助手。今后，凡是行业审计，都要把审计与抓行业管理控制结合起来，针对审计中发现的问题，与主管部门共同研究制定加强行业管理控制的措施，促进规范管理，提高资金使用效。

　　（六）建立和完善对下业务指导机制。要建立一个高效运转的指导机制：一是每年初，根据审计署和省厅确定的审计任务，对上年工作进行总结，提出当年工作的目标、具体任务和措施，并部署下去。二是统一制定行业项目审计工作方案，并统一组织、统一部署，有的还要统一培训、统一处理。三是在审计项目实施中，深入开展调查研究，帮助解决工作中遇到的困难和问题。四是通过走访调查、召开情况调度会等形式，了解审计项目进行情况、遇到的新问题，根据实际情况，有针对性地提出指导性意见。五是通过简报、信息，反映工作动态、好的做法、应注意的难点疑点、解答疑难问题等。六是必要时对下级的审计项目开展情况和工作质量，进行检查或抽查。七是培养和帮助总结好的工作经验、做法，在一定范围内组织交流推广。每年都有针对性地培养、总结一两个对工作确有成效的好经验、好做法，进行交流推广。八是对统一组织开展的行业项目进行考评，对优秀项目，予以通报，鼓励先进。