多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题，已不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。建立健全预算外资金管理的法律、法规体系，规范管理，使其更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是近几年财政经济领域中探讨、研究的热点问题，也是当前财政体制改革的一项重要内容。如何正确认识预算外资金规模、总量及发展态势，如何明晰界定预算外资金的性质、范围，从而建立健全运作机制，规范管理，是各级政府及财政部门必须解决的重大现实问题。如果说建立分税制财政体制主要是解决中央与地方分配中的“块块”问题，那么，预算外资金的规范化管理，则主要是解决政府各部门利益分配中的“条条”问题，重新调整各部门之间既得利益分配格局。本文侧重从分析预算外资金状况、问题，深化改革等方面加以阐述。

　　一、我国预算外资金的发展情况及现状分析（一）预算外资金的发展情况建国初期，国家实行高度集中的财政管理体制。当时为了调动地方政府的积极性，解决某种特殊的、专门的需要资金，将少量项目和收入置于预算外管理。从建国初期到1978年的几十年中，预算外资金的规模随着财政管理体制的变化时大时小，但与预算内财力相比，一直处于补充地位。到1952年预算外资金仅限于机关生产收入、乡自筹资金、工商税附加、房地产税附加、公用事业附加、农业税附加，预算外资金13.62亿元，相当于预算内资金的7.8%.“文革”期间，企事业单位下放很多，财权也相对下放，预算外资金的规模又逐步扩大。到1976年国家预算外资金达到了275.32亿元，相当于当年国家预算资金的35.5%.但“文革”时期，各项财经制度遭到破坏，财政管理工作相当混乱，擅自设立预算外资金项目，乱收费，乱摊派，划预算内为预算外的现象相当普遍，也扩大了预算外资金的规模。

　　1978年以后，我国进入了改革开放的新时期，在财政管理体制改革方面，推行以“放权让利”为主要特征的体制改革，改进了预算管理体制，调整了中央与地方财力、财权的划分，又进而在利税分流框架的基础上进行了第一步、第二步利改税改革，推行了承包经营责任制，初步确立了国家与企业的分配关系，并改革了行政事业单位的财务管理制度等。预算外资金的数量迅速增加，规模迅速扩大。1993年企业实行“两则”和新的财务会计制度后，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。1993年全国预算外资金为1432.54亿元，相当于预算内资金的30%.1994年进行了税制改革和实行了“分税制”，初步建立了中央与地方、国家与企业的分配关系。在这种宏观背景下，预算外资金呈现出不断扩张的趋势。按新的口径计算，1994年的预算外资金相当于预算内的36%，1995年为38.5%.地方预算外资金得到了更为迅猛的扩张，行政事业单位的预算外资金更是急剧膨胀。1996年收费、基金已占到了全部预算外资金的90%左右。该年属于国家制度规定列入预算外资金管理的各项收费、基金等达3395.75亿元，比上年上升59%，相当于同期税收收入的49.14%.另外预算外资金和“三乱”的收费，涉及部门地方利益，较难统计。

　　（二）预算外资金快速增长的成因预算外资金的快速增长，主要是地方政府收费、基金的快速增长。预算外资金与预算内资金“并驾齐驱”，有的地方甚至超过了预算内资金的规模。改革开放以来，政府收费、基金的快速膨胀，有其多种复杂因素，主要有以下几个方面：

　　一是经济发展和现代化建设对资金的巨大需要。改革开放以来，现代化建设面临着巨大的财政资金需要压力，在财政预算相当困难、税收手段乏力的情况下，政府收费、基金就成为筹集政府收入的重要途径和经济调节杠杆。地方在事权扩张的同时，对收费、集资、建立基金享有很大的自主权，在缺乏严格的制度规范和监督管理的情况下，使政府收费、基金改革中取得了快速的发展。二是政府收费基金快速增长的理论及政策根源。理论研究滞后，法规制度不健全，导致了政府收费基金的快速增长。1983年财政部首次颁布的《预算外资金管理试行办法》，预算外资金被解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的一种财政性资金。政府部门在“只要用之得当，便可取之合理”的思想指导下，以行政命令办法，以非税方法组织收入，致使地方运用大量的行政手段转化为经济手段，出现了名目繁多的政府收费、基金，导致了政府收费、基金的过快增长。三是行政体制改革滞后。政府与市场的分工界定不清晰，其突出表现是权力的资本化，导致权钱交易行为泛化；各级政府事权划分不清，致使常出现上面办事，下面掏钱的不规范行为；政府各部门之间职责交叉。这样以来，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠政府收费、基金“吃饭”的部门。行政事业机构和人员日益膨胀，预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，政府收费就成了支撑政府运转的一种无奈的选择。四是多头财政，财权分割。改革开放初期，国家实行了放权让利的财政政策，但其后在执行中监督体系和制约机制不健全，缺乏必要的约束，放权失之过渡，地方政府和政府许多部门都拥有自身的财权和财力。这就使很困难的地方财政在地方没有税收和金融权力的情况下，只能从政府收费、基金寻求出路。五是地方和部门、单位利益驱动是预算外资金增长的现实原因。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束监督，用以满足自身的资金需要，又可以办某些事业，用以显示当权者的政绩，并可把其中的很大一部分转为个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。

　　二、预算外资金管理运作中存在的主要问题及原因（一）越权设立政府收费、集资、基金项目政府收费、基金审批权限的有关规定在执行中存在偏差，导致政出多门，多头立项。据有关部门统计，1996年全国政府性收费基金80%是越权设立的。一些地方和部门，从本地区、本部门利益出发，往往绕过中央审批基金的监督管理，以“费、资金、附加费”名义开征基金项目；更有甚者，违反国家规定，擅自设立收费基金项目，巧立名目乱收费，随意摊派乱集资。据2001年全国治乱减负工作会议的资料，1997年7月至2000年12月底，全国共取消针对企业的不合理收费44602项，涉及金额1679.8亿元。

　　（二）不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱了宏观调控能力，超越了缴纳者的承受能力一定时期内国民生产总值的增长是有一定限度的，社会成员的负担水平也是有一定限度的。包括税、费在内的既定社会总值负担水平上，政府的征税和收费形式，是可相互转变的。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入。

　　（三）征收主体多元化，资金分散，管理不规范，众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱，导致资源浪费预算外资金征收主体扩大到政府各部门，收费形式多种多样，名目繁多，预算外资金实际上成为部门、单位的自有资金，使政府难以控制，最终导致财政职能弱化，政府财力分散，进而导致政府职能的弱化。部门、单位自收自支，缺乏制约机制，支出损失浪费等现象十分普遍，造成资源浪费。

　　（四）预算外资金多主体的分散分配，使社会分配不均，滋长不正之风和腐败政府收费、基金的膨胀，把本应政府集中的巨额财政资金，转化为部门、地方所有，自行支用，花钱大手大脚，其装备、办公条件、职工待遇等都高于单靠财政拨款过日子的单位，产生了地区、部门、单位之间利益不均。费多、费重，特别是乱收费、乱集资、乱罚款，便利了部门、单位私设小金库，肆意挥霍，也便利了某些人把公款据为己有，导致贪污、腐败堕落。虽然目前罚没收入和一部分收费、基金收入已纳入预算管理，对绝大部分预算外资金实行了财政专户管理，但仍然存在着上缴收费和罚没收入与执收、执罚单位的支出安排挂钩，执收、执罚单位预算外资金使用仍不够规范、合理，大部分单位没有实行收缴分离，利益脱钩收费和罚没收入中乱收、乱罚、截留、挪用、私设“小金库”现象还比较突出，致使企业、农民负担沉重，群众意见较大，影响党和政府的形象。

　　（五）收费养人的问题相当严重，集中反映了政府职能扩大与财政资金紧张难以保障行政经费开支的矛盾改革开放以来，为适应经济体制和社会各项事业发展的需要，各级政府陆续增设了很多行政管理机构，增添了大量的行政管理人员，同时财政收入增长缓慢，财政困难一时难以满足新增行政经费的需要。为解决这一矛盾，有的机构一成立就明确以收费来解决行政经费，如国土、矿管、环保等部门，都是靠政府收费、基金维持运转。

　　多年来，预算外资金管理运作中存在着诸多问题的原因是复杂的。首先，全国缺乏统一、科学、规范的预算外资金管理体制和全国性法规，是预算外资金管理困难，存在诸多严重问题的根本原因；其次，经济体制改革过程中，随着权力和利益的不断下放，各地方、各部门和各单位的积极性调动起来了，但是，相应的管理、规范措施和监督制约机制没有及时配套，是预算外资金问题诸多的重要原因；再次，各级政府之间、政府各部门之间职能划分不明确，各自具有不同的投资倾向和各自部门的“利益”是预算外资金管理失控的直接原因。

　　三、按照建立公共财政体制的要求，深化财政预算管理改革，依法规范预算外资金运作深化财政改革，完善财政政策，建立稳固、平衡、强大的国家财政，是财政改革发展的总体战略目标。建立与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政体制框架，是现阶段我国财政体制改革的主要目标，也是转变和发挥财政职能作用的基本出发点。

　　（一）科学界定预算外资金的范围、性质和管理原则预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。具体范围包括：各种依法收取的行政事业性收费、基金及附加费收入和凭借政府职权筹集的资金；没有纳入国家预算的国有产权、使用权、经营权收益；各种垄断专卖行业和行为的经营收益和收费；主管部门按照国家规定，从所属单位集中的体现隶属关系和管理职权的资金；用于乡镇政府开支的自筹资金和统筹资金；凭借政府权威或以政府名义获得的各种捐赠资金等。另外，依靠政府信誉并以国家财政为后盾而建立的社会保障基金，在国家财政未建立社会保障预算以前，暂按预算外资金管理制度进行管理，保证专款专用。

　　预算外资金的性质是属于国家所有的，不纳入国家预算管理的财政性资金，即以国家为主体凭国家权力强制分配的资金。这是因为：首先，预算外资金的绝大部分是凭国家权力，按国家规定的项目、标准，强制征收的，其征收具有财政的国家主体性、强制性特征；其次，一部分预算外资金，是从财政预算中安排到预算外管理使用的，它本来就是财政预算资金；再次，预算外资金所有权属于国家，管理权属于财政。

　　预算外资金规范化管理的基本原则：一是统一性原则。一方面，国家对于全国预算外资金管理活动有统一政策、统一组织、统一指挥、统一调节的权限，主要体现在宏观调控、政策引导上；另一方面，部门单位的预算外资金是财政性资金，必须由各级财政部门分级统一管理，彻底改变过去由部门单位自收自支的做法，随着预算外资金管理的逐步规范，同属于财政性资金的预算内、预算外资金要统一纳入国家预算，两者最终并轨。二是完整性原则。按照市场经济公共财政的要求，凡是体现政府分配行为的收支活动都必须在政府预算中完整反映。现阶段，我国预算资金和纳入预算内管理的预算外资金必须在各级政府的预决算报告中反映，其余预算外资金的收支情况也必须在各级政府的预算外收支计划和决算中反映，即作为财政性资金的预算外资金收支必须完整地反映。三是效益性原则。市场经济要求政府经济行为必须具有高效率，否则应交由市场其他经济主体去执行，由市场自行调节。预算外资金规范化管理，要求降低管理成本，追求管理效率；同时要从预算外收入来源和支出流向的全过程来把握，提高资金使用效益。四是专款专用原则。对预算外资金收支按不同性质实行分类管理。对统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费，以及以政府的信誉强制建立的社会保障基金等要按规定的用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用；其他预算外资金，财政部门经同级政府批准可按隶属关系统筹安排使用。五是公开性原则。体现政府收支分配行为的预算外资金收入和支出必须向社会公开，接受社会的监督和检查。不仅是财政部门要加强对预算外资金的管理，而且计划、审计、监察、物价等部门要加强对预算外资金收支情况的监督和检查，财政还要向同级人民政府报告有关预算外资金使用管理情况，接受同级人大的审批、监督和检查。审计部门要向同级政府和人大报告预算外资金收支管理使用的审计情况。

　　（二）规范预算外资金管理的改革预算外资金在经济和社会发展中发挥了重要的作用。调动了各方面的积极性，缓解了预算资金的供求矛盾，促进了我国文教、卫生等事业的发展；又促进了各地经济的迅猛发展。但预算外资金存在着诸多问题，不仅是一个经济问题，而且是一个严肃的社会政治问题，必须通过改革，有效地解决财力分散和分配秩序混乱问题，规范政府行为，做到依法行政。

　　预算外资金管理改革的目标要避免两种倾向：一是因预算外资金存在的问题而否定预算外资金本身的合理性和必然性；二是因预算外资金本身的合理性和必然性而对其“放任自流，撒手不管”。改革的目标是对预算外资金全面整顿，加强管理，按照社会主义市场经济体制的发展要求，建立科学合理的经济分配制度，用税收取代某些具有税收特征的政府收费、基金，逐步形成以税收为主，辅之以必要的政府收费、基金筹集政府公共收入的国民经济分配机制。

　　1、在对预算外资金进行全面清理整顿的基础上，坚决取消不合法、不合理的政府收费项目，降低某些过高的政府收费标准，合并或取消重复设置的政府收费项目。

　　2、将现有一些不再体现政府职能的政府收费，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，依法照章征税。

　　3、把一部分体现政府职能，具有税收特征且便于税收征管的政府收费，改为相应税收，纳入政府税收体系。“费改税”是摆正税、费在政府收入分配中的主、辅地位，理顺政府收入分配关系的核心内容之一。

　　4、对保留的政府收费、基金等预算外资金实行规范化管理。

　　制定相应的法律、法规，对保留和暂时保留以及今后新设立的收费、基金项目，实行规范化制度管理。一是严格审批制度。实行中央和省两级财政部门审批，政府性基金实行中央一级审批，由财政部会同有关部门审批，重要的由财政部审核后报国务院批准。二是建立目录管理制度。对确定保留和暂时保留的收费、基金项目，由中央、省两级分别审查发布，实行公告制度，接受社会监督。三是改革征收管理办法。一些收入数额较大，管理行为与缴费环节可以相对分离的政府收费，实行收缴票款分离，由缴费人直接缴库。四是实行规范化的财政管理。属于财政性资金，尽可能实行财政预算管理，对暂时不能列入财政预算管理的，其收入要缴入国库账户，支出由财政统一安排，实行收支两条线管理。

　　（三）改革管理制度，完善运作机制按照政府职能转变和公共财政制度的要求，深化财政预算管理制度改革，全面推行以部门预算为中心、以制度为保证的预算外资金管理运作机制，提高预算外资金管理的水平，进一步规范政府分配秩序。

　　1、部门预算。所谓部门预算通俗地解释就是一个部门一本预算，是由政府各组成机构和部门编制，经财政部门审核，反映其在预算年度内所有收入和支出的预算。实行部门预算后，要编制反映本部门所有收支情况的预算。编制部门预算支出实行零基预算制度，对各项财政支出均不以上年预算为基数，从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。

　　2、改革现行财政国库管理制度，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。建立国库单一的账户体系，所有财政资金都纳入国库账户体系管理，收入直接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户；支出实行国库集中支付制度，即所有财政性资金支出，都通过国库单一账户体系的账户直接拨付给商品供应商和劳务供应者或用款单位。建立国库单一账户制度，取消了各执收部门、支出部门单位在商业银行开设的预算内和预算外资金收支账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行（或批准的国有商业银行）开设的单一账户体系中的账户。财政和国库部门在国库单一账户下，按执收、支出部门资金性质同时设置收入和支出分类账，用于记录、核算和反映预算内、预算外资金的收入和支出活动。

　　3、改革预算外资金收入收缴管理制度，逐步将预算外资金纳入国库单一账户管理。取消收入过渡性账户，由财政部门在国库单一账户体系下设立预算外资金“财政专户”和“汇缴专户”，实行直接缴库和集中汇缴。直接缴库，是指执收执罚单位向缴款人开具缴款凭证与收款收据合一的《非税收入一般缴款书》，缴款人持“缴款书”直接到代理银行缴款，将应缴款项缴入财政专户；对于设立财政汇缴专户的执收执罚单位，由缴款人将应缴款项直接缴入财政汇缴专户。集中汇缴，是指执收单位向缴款人开具票据，直接向缴款人收款后，由执收单位按日汇总，填制《非税收入一般缴款书》，到代理银行将所收款项缴入“财政专户”；对设立财政汇缴专户的执收单位，将应缴款项缴入财政汇缴专户“。代理银行每日将代收的资金实时缴入”财政专户“或”财政汇缴专户“。缴入财政汇缴专户的资金，由代理银行通过资金汇划清算系统，按日自动汇划财政专户。每日营业终了，财政汇缴专户余额为零。代理银行对收缴收入按照执收单位，分收入项目向同级财政部门、主管部门和执收单位报送日（旬、月）报表，财政部门、执收部门、代理银行按月核对预算外收入收缴信息。形成”票款分离（单位开票，银行代理入库），财政统管“的征管体制。

　　各部门、单位收费必须使用中央或省级财政部门统一监（印）制的票据。财政部门要建立健全收费、基金票据的印制、发放、使用、管理、核销和检查等制度，以票管费，杜绝由于票据混乱而产生的乱收费现象。

　　4、建立规范的预算外资金支出管理制度。各部门单位要细化编制部门预算，严格依法使用预算外资金。专项基金和收费，要按计划和规定用途专款专用；用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准；用于固定资产投资支出，要按国家规定的程序报批。财政部门要按国库集中支付制度的要求拨付款项。

　　5、明确职责，推动预算外资金新运作机制的有效运行。在预算外资金的收支过程中，有关部门各司其职，各负其责。财政部门负责开设“财政专户”，票据的发放、使用、核销，对执收单位预算外资金的收缴、使用进行管理、监督，对代理银行的监督、检查等职责；人民银行要抓好代理银行预算外资金收入收缴汇划清算业务的管理监督；代理银行要及时做好有关账户开设、资金收缴、汇划清算以及收缴拨付的信息反馈工作；执收单位要严格按照规定收取预算外资金，不得多收、乱收、少收、不收，并做好向缴款人开具缴款票据等管理工作；缴款人要按照国家有关规定，认真履行缴款义务；监察、审计部门要抓好监督检查和审计工作。

　　6、建立健全预算外资金的法规体系，使预算外资金的管理步入法制化轨道。要尽快修订《国家预算法》、《国家金库条例》、《预算会计制度》等相关法律法规，尽快出台《政府基金管理条例》、《政府收费管理条例》等全国性的预算外资金管理法规，真正把预算外资金纳入法制化管理轨道。