建立与当前经济和社会发展水平相适应的国家重点建设项目监管体制，是一项庞大、复杂的系统工程。审计机关作为这个系统工程中独立行使监督权的执法部门，肩负着打假治乱、整顿和规范建筑市场秩序的使命，应大胆实践，开拓创新，积极探索国家重点建设项目审计监督的新路子、新方法，确保来之不易的资金用在刀刃上，让“阳光工程”更加灿烂。

　　一、建立起投资决策、建设管理、审计监督“三分离”的监管新体制目前，国家重点建设项目监管体制不健全问题较为突出，主要表现为：一是主管职能部门监管不力。建设项目管理部门之间缺乏相互配合、相互协作、相互制衡的机制，存有重复检查、越俎代庖、彼此扯皮、各自为政的现象，留下了各种各样的隐患。如一些建设管理部门不仅拥有决策权和执行权，而且拥有检查权和监督权，既当裁判员又是运动员，自己监督自己。二是内控机制不完善。暂未建立起科学的投资决策论证体系，也未建立起权责分明、制约有效、科学规范的管理体系，更未建立起有效的监督检查体系。如一些重点建设项目没有建立项目法人制度和资本金制度，没有建立工程质量责任制和终身责任制，大多由指挥部、筹建处负责等临时性机构负责，监管的专业化水平不高，“重建轻管”现象严重，高估冒算、铺张浪费、工程质量低劣等问题时有发生。三是权责不明，政企不分。由于受管辖权的限制，有的职能部门对一些重点建设项目无权监督，而有监督权的部门往往因各种原因无法监督，从而使这些项目成为“漏网之鱼”，逃避了监督。有的社会中介机构和政府管理部门是“一套班子，两块牌子”，相关人员相互兼职，社会服务职能和政府管理职能混为一体，造成不少漏洞。有的职能部门利用拥有的管理权限，强制要求建设单位委托其指定的社会中介机构提供有偿服务。

　　上述问题极易造成重点建设项目监管的“越位”，在“越位”的同时还存着“缺位”，产生了“谁都管，谁也管不好、管不了”的现象。因此，各级党委、政府应从加强监管入手，完善重点建设项目审计监督的规章制度，把原来分散在有关部门的监督职能剥离出来，由审计机关统一集中行使，改变当前重点建设项目投资、管理、监督“三位一体”的现状，实现投资主体、管理主体与监督主体的彻底分离。理顺监督体制，协调审计机关与其他监管部门的关系，使各部门之间通力合作，相互支持，形成监督合力。计划、财政、建设、规划、交通、水利、国土资源、环境保护、税务、监察、金融等部门要在各自职责范围内，协助审计机关对重点建设项目实施审计监督。国家重点建设项目竣工决算未经审计机关审计的，或社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审核的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。

　　审计机关作为国家重点建设项目审计监督的主管部门，要本着“有所为，有所不为”，收拢拳头，对本行政区域内重点基本建设项目、市政基础设施项目和重点技术改造项目进行重点审计。通过审计，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，为重点建设项目筑起一道坚实的“防护墙”。

　　二、建立起事前预防、事中控制、事后监督“三统一”的全过程监督体系重点建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，任何一个环节出现问题，都可能导致无法挽回的损失浪费。一是建设单位违规操作。有的建设单位未公开招投标，暗箱操作，存有指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标的现象。有的为抢时间，赶进度，边勘察、边设计、边施工、边变更。还有的高于市场价自行采购建筑材料，对施工单位吃、拿、卡、要，最终“羊毛出在羊身上”。二是施工、设计等企业投机取巧。一些施工单位随意定价、定量，想方设法套取费用，采用不正当手段骗取假签证。在实际施工过程中，往往是一流队伍中标，二流队伍进场，三流队伍施工。有的设计单位通过抬高主材价格、高套取费系数等方法，提高工程概算，多收设计费用。三是监理、造价等中介机构违背执业准则。一些社会中介组织置风险于不顾，搞恶性竞争，以降低执业质量和标准、支付回扣等手段，来满足客户的不正当或非法要求。有的中介从业人员在施工单位领取奖金、报销费用，要求施工企业到其指定的单位购买高价的水泥、石子等建设材料，背离了独立、客观、公正的执业准则。

　　以上问题的存在，不仅扰乱了正常的建筑市场秩序，造成国家财产的损失浪费，而且助长了不良社会风气的滋生蔓延，成为经济犯罪的“温床”，严重影响了经济的健康运行。从实际情况看，当前的建设项目审计大多是事后审计，未能真正渗透到项目建设全过程，缺乏必要的事前预防和事中控制，对已给国家造成的损失浪费，只能是“秋后算帐”，于事无补。为此，审计机关应对重点建设项目实施开工前审计，对项目准备阶段资金运用、预算执行、竣工决算和投资效益等情况进行重点审计，前移审计“关口”，将事前、事中和事后监督有机结合起来，使审计工作做在重点建设项目开始之时，贯穿于可行性研究、立项、初步设计、招标、施工图设计、概算、施工、监理、竣工决算等建设全过程，有效渗透到项目各个环节，发挥审计监督的“预警”作用，以杜绝“大楼起来了，干部倒下了”现象的发生。

　　在项目准备阶段，重点审计开工前基本建设程序执行，建设规模、总投资批准，资金来源渠道的合法性，己到位资金的真实性，建设用地征用，拆迁费用、供水、供电、供气、道路各项前期费用支出等情况。在项目实施阶段，重点审计工程预算审批、执行、调整，招投标、工程承发包、合同中与建设资金有关条款是否合法及履行，资金到位和使用、建设成本及财务收支核算、工程结算、所需设备材料的管理、各种税费的计提和缴纳等情况。在项目完工阶段，重点审计工程概况表、财务决算表、交付使用资产总表、交付使用资产明细表的真实、合法情况，建设项目竣工决算、建安工程核算、设备投资核算、待摊投资及其他投资核算的真实、合法情况；建设期间收入的来源、分配、上缴、留成和使用情况，投资包干节余的分配、尾工工程和资金预留等情况。

　　三、建立起跟踪审计、延伸审计、专项调查“三结合”的多层次监督网络国家重点建设项目大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金及以政府信用为基础的融资。由于管理部门和环节多，在资金的筹集、拨付、管理、使用中存在着许多问题。主要表现为：一是不按规定单独设账核算项目资金，将建设专项资金与单位财务收支混在一起核算，很难保证建设资金的安全完整。二是转移、挤占、挪用、截留建设资金，用于弥补经费不足、购置车辆、建办公楼和宿舍楼、发放各种实物补贴、归还贷款、违规放贷、搞经营等。三是由于受地方财力所限、自有资金不足等因素影响，一些工程项目存在资金到位不足、缺口大、工程进度不能按计划进行等问题，造成了损失浪费。

　　加强对建设资金的监控，是国家重点建设项目审计的关键环节。各级审计机关要按照“全面监控、网状覆盖、动态管理、责任到人”的方法，建立起一个多层面的信息化监管网络，把所有重点建设项目均列入审计视野。以建设资金为主线，采取阶段审计、不定期审计等方式，对建设资金的筹集、管理、使用情况及有关事项进行跟踪审计，做到资金运行到哪里，审计就跟踪到哪里；项目进展到什么程度，审计都了如指掌。以建设单位为点，以勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与建设项目直接有关的财务收支为面，点面结合，加大延伸审计的深度和广度，构建“大审计、大交叉、大延伸”的战略格局和“纵到底、横到边”的运作模式，全面、深入地揭露建设资金管理中存在的问题。

　　目前，审计机关面临着任务繁重和人员严重不足的矛盾，尤其在重点建设项目审计时，需实地勘察测量，内查外调，做大量的取证工作，要投入比一般常规审计更多的时间、人力、物力，才能把问题查深查透。对此，各级审计机关要把国家重点建设项目审计作为一项系统工程来抓，成立专门的领导小组，打破行政区划、机关内部科室界限，统一调配审计力量，采取“大兵团”作战的方式，集中力量打歼灭战，以节约审计成本，提高审计的整体效能。在抓好对国家重点建设项目审计的同时，按照责任分工，将部分非重点工程交由主管部门的内审机构、社会审计组织负责审计；或直接抽调有关人员参与审计，形成国家审计、内部审计、社会审计共同参与、配合联动的重点建设项目审计监督体系，以拓宽审计领域，盘活审计资源。大胆实践计算机辅助审计的路子，运用分析性复核、内控测评和审计抽样等现代审计技术，提高效率和质量。通过加快“金审工程”建设，建立起初具规模的审计项目、对象和法规数据库，实现与“金财”、“金税”、“金关”、“金盾”等信息化工程的对接，做到信息互动、资源共享，充分利用审计成果。实施审计后，审计机关出具审计意见书或审计决定书，作为有关部门竣工财务决算和国有资产移交的依据。

　　“抓住典型，解剖麻雀”是进行审计调查、综合分析的主要手段。各级审计机关要打破“就项目论项目、就资金论资金”的传统审计模式，跳出单纯就账论账的圈子，加大重点建设项目专项审计调查的力度，站在宏观角度、用发展的眼光看待存在的问题，把审项目、审资金、审财务收支有机结合起来，把查处违规问题与促进改革体制、完善制度、强化管理、提高效益有机结合起来，实现监督与服务的有机结合。在深入调查研究、综合分析和科学论证的基础上，充分发挥审计部门涉及面广、掌握情况准确的优势，从大量分散的、彼此孤立的微观审计成果中，及时发现投资活动中带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，找出根源，提出标本兼治的意见和建议，通过审计报告、审计信息、审计宣传等方式，向党委、政府反映全面情况。善于把审计发现的问题，与贯彻落实党和国家的方针政策联系起来深入思考，分析投资政策、监管体制、投资效果等方面存在的不足，使党委、政府利用审计结果及时修正一些不合适宜的经济发展决策、计划，合理确定投资方向与投资规模，协调各产业、各部门之间的关系，优化经济结构，保障国民经济持续、健康发展。

　　四、建立起真实性、合法性、效益性审计“三同步”的全方位监督模式当前，一些国家重点建设项目的绩效不甚理想，有的甚至等同于无效投资，不仅给国家造成损失浪费，而且还导致国民经济结构的失调。一是有的地方采用行政手段“铺摊子”，政府直接参与建设资金贷款的担保，潜在的财政风险和金融风险都很大。二是有的建设项目违反决策程序，擅自立项，前期论证工作成了“可批性论证”，存有盲目投资、低水平重复建设的现象，造成社会资源的浪费。三是有些建设单位片面地认为搞施工管理是施工企业的事，造成工程现场管理不严格，资料记录不详细，签证不真实，为高估冒算行为提供了可乘之机。

　　各级审计机关应审时度势，认真履行加强对权力制约和监督的神圣职责，把查处弄虚作假、违法违规等问题作为首要任务抓紧抓好，当好党委、政府和民众的“眼睛”。一是注重对项目决策、立项程序的监督，防止违反决策程序、擅自立项行为的发生，把好决策关口，向决策要效益。二是注重对项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制等落实情况的检查，确保项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产保值增值过程中责、权、利的统一，把好管理关口，向管理要效益。三是注重研究制订重点建设项目审计计划、程序、方式方法、处理处罚等方面的具体规定，统一标准和口径，以严格的程序、有力的手段，加强审计业务管理，规范执法行为，提升审计质量和水平，把好监督关口，向监督要效益。

　　由于审计地位的独立性不超脱，处理处罚难度大，影响了审计监督的严肃性和权威性。各级审计机关要做好上下结合文章，对同类建设项目统一审计方案，对同类违法违规问题统一处理处罚口径，明确审计的广度和深度。在查深查透的基础上，准确界定问题的性质，做到处理处罚到位，追究责任人员的法律责任到位。对违反规划、土地、招投标、环境保护等规定，勘察、设计、施工、监理等单位不具备相应资格，未有效实施工程质量管理的，要通报有关主管部门予以调查和处理、处罚。对虚报投资完成额，虚列建设成本，隐匿节余资金和项目收入，未经竣工决算审计就力、理竣工验收手续的，要责令被审计单位改正。对转移、侵占、挪用的建设资金，向建设项目摊派、平调的各种资金、物资、设备，要责令限期归还。对违反规定多收取的建设资金，对偷工减料、虚报冒领工程款的，予以收缴，处以罚款，并追究相关人员责任。

　　各级审计机关要建立审计意见和决定落实检查制度，重点检查被审计单位执行处理处罚、采纳审计意见和建议、相关部门对会计责任和法律责任的追究等情况。加强与司法、纪检监察等有关部门的联系，协同配合，对严重违法、阻挠执法、拒不执行审计决定的部门和单位，依法严肃处理。积极试行审计结果公告制度，通过报纸、电视、广播、互联网等媒体以及发表公报、通报等形式，向社会公布审计结果，借助舆论监督的力量，堵塞工程管理中的漏洞，减少舞弊和失误。

　　国家重点建设项目建成后的效益是社会关注的热点问题。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提出：“固定资产投资审计以效益审计为主，促进提高建设资金的管理水平和投资效益，深化投融资体制改革。”各级审计机关要在搞好真实性、合法性审计的基础上，积极探索重点建设项目效益审计的新路子和新方法，评价投资的“经济性、效率性、效果性”。将审查项目招投标、合同履行、工程造价等与审查投资的“经济性”相结合，审查建设资金的管理、使用等与审查投资的“效率性”相结合，审查投资决策、建设规模、资产利用等与投资的“效果性”相结合，实现真实性、合法性审计与效益审计的有效结合，重点揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费、效益低下、国有资产流失等问题。通过测算投资回收期、财务净现值和内部收益率等技术经济指标，分析建设工期对投资效益的影响、实际效益与预期效益、贷款偿还能力等情况，评价项目所取得的经济效益、社会效益和环境效益，揭示投资建设过程中存在的深层次问题，维护国有资产安全完整。