预算外资金，是指国家机关、事业单位为履行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。近年来，预算外资金迅速增长，显示了国家财力的不断增强。财政状况的好坏固然影响经济，但最终仍然是经济决定财政、制约着预算外资金的发展。同时也应看到，预算外资金的超速增长、结构不合理或者管理不善都将会破坏国家政策的贯彻落实，影响国民经济的正常分配秩序。现结合预算外资金审计与管理方法作以研究探讨。

　　一、预算外资金的来源与构成。

　　在不同时期，预算外资金的范围不同。目前预算外资金的来源与构成主要包括以下几个方面：（1）根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取，提取的各种行政事业性收费、基金和凭借政府职权筹集的资金等。（2）按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和物价部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。（3）按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金。（4）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。（5）用于乡镇政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。（6）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括以政府名义获得的各种捐赠资金、财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分、国家行政机关派往境外机构的非经营性收入、财政专户利息等。

　　二、预算外资金管理存在的问题及舞弊手段（一）对预算外资金的性质存在模糊认识。预算外资金所有权归政府的规定未完全落实。许多部门和单位对预算外资金的性质仍不能正确认识，认为预算外资金是本部门和单位所有的资金。因而，不主动向财政专户上缴预算外资金，上缴的预算外资金也要求全部拨回，有的甚至坐收坐支。

　　（二）现行预算外资金管理制度还比较粗糙。现行预算外资金管理的制度框架还不够完善，一是预算外资金征收管理体制不健全，没有实行规范的票款分离管理办法，给预算外资金逃避财政监管的行为留出了缝隙。二是基础性工作比较薄弱，突出表现为预算外资金预、决算内容较粗，没有完全做到与预算内资金相结合和统筹安排使用，支出缺乏定额标准。三是监督处置力度不够。现行预算外资金监督处置规定不利于操作，造成实际工作中对违法违纪案件“处置难”、“执行难”。

　　（三）财政部门内部的预算外资金管理机制不健全。目前，财政部门内部各部门的职责分工，是按预算资金的性质来确定的，而预算外资金是按部门进行管理的。按资金性质设置的预算管理体制，与按部门管理的预算外资金管理体制不能很好地相互协调，大大影响了财政对预算外资金管理的效率。

　　（四）预算外资金的舞弊手段。结合审计工作实际，预算外资金主要有以下几种舞弊手段：一是，无中生有——擅自设立收费项目取得违规收入；二是瞒天过海——利用银行委托收款，将预算外资金转入账外；三是暗渡陈仓——将预算外资金暗藏在往来款项中收支；四是偷梁换柱——使用不合规单据收费，将预算外收入账外收支；五是混水摸鱼——私设账户，截留预算外收入；六是顺手牵羊——违反“收支两条线”规定，坐支挪用预算外收入；七是趁火打劫——利用缴费人迫于既得利益不敢申诉的心理，随意收费不开收据。

　　三、预算外资金审计的重点、方法与审计风险防范（一）预算外资金审计的重点。一是审查资金来源。重点检查是否严格按照国家法律法规的范围和标准，收取和提取预算外资金；有无将应上缴的预算收入擅自转作预算外资金的问题；有无采取侵蚀税基的方式，设立预算外资金或基金，挖挤上级财政收入的问题。二是审查资金使用。重点检查是否严格按照国家规定的用途安排和使用预算外资金。部门和单位用预算外资金发放的工资、奖金等方面的支出，是否符合国家规定的项目和标准；部门和单位用预算外资金安排的基建投资是否经财政部门审查，并报计划部门，纳入基本建设投资计划等。三是审查资金管理。首先，要审查各级财政和其他征收机关预算收入缴库方式、程序是否合规，收入是否按规定管理。有无擅自动用预算外资金平衡预算或搞有偿使用的问题，有无违规进入过渡户，截留、挪用收入等违规违纪情况。其次，要监督预算外资金支出的真实性、合法性。有无不按程序支付，为某些部门、单位网开一面，营私舞弊等问题。四是审查预算外收支计划编制。重点检查财政部门是否建立健全预算外资金收支计划管理制度；部门和单位是否按规定编制预算外资金收支计划；在编制支出计划时是否以收入为基础，有无收支脱节、少收多支等问题。五是审查预算外资金决算编制。重点检查部门和单位是否按照财政部门的规定，编制会计决算；会计决算是否符合财务会计制度规定，内容是否完整，数字是否准确，报送是否及时；是否存在少报或代编等问题。

　　（二）预算外资金审计的方法。审计机关应按职能分工，在具体操作中采取“五查五看”的方法进行审计。一查收费文件及收费许可证。看预算外资金收费项目、标准、范围是否依照国家有关法律、法规的规定。审查有无擅自扩大收费范围，提高收费标准、甚至自立收费项目的乱收费行为。二查收费票据。看是否使用财政部门统一印制的收费票据，已使用过的票据是否完整无缺，有无将收入不记账或收多记少，以及私分、借支公款等问题。三查收入明细账。看预算外收入来源是否正确、合规。有无乱拉赞助、乱摊派；有无将应税收入与免税收入混合核算而偷漏税金的行为。四查银行账户。看预算外资金是否及时足额上缴同级财政专户，实行收支两条线管理。有无自立银行账户、公款私存或几家银行同时开设账户逃避监督的行为。五查支出原始凭证。看预算外资金是否按规定的用途使用。有无用预算外资金从事房地产买卖、参与金融拆借、兴办经济实体等风险性、商业性投资的问题。

　　（三）预算外资金审计风险防范。（1）搞好预算外资金的审前调查工作。在进入被审计单位前，要开展周密细致的审前调查，调查被审计单位预算外资金的管理情况，单位领导对预算外资金管理的重视程度，预算外资金管理的人员分工，以及内部审计及内控制度的情况等。（2）依法审计，规范审计程序和方法。严格依照《审计法》的规定，规范预算外资金审计程序和方法，抓好审计实施方案的编制，审计证据的取得，审计报告的撰写等。（3）提高审计人员的风险意识。防范预算外资金审计风险的首要问题是提高审计人员的风险意识，从思想上、观念上深入理解审计风险，从而在执行审计业务的过程中自觉控制审计风险。

　　四、预算外资金实行规范管理的对策及建议改革和完善预算外资金管理制度，是新一轮财税体制改革的重点。预算外资金的改革和发展方向是，逐步把预算外资金彻底纳入规范化、法制化轨道，与预算内资金共同构成完整和统一的国家预算，并进入到人民代表大会的法律监督程序中。根据以往渐进式改革的成功经验，预算外资金管理制度的改革也应从现实出发，分近期和中远期两个阶段进行。

　　（一）近期改革的目标：强化现行预算外资金管理制度，并对预算外资金的改革进行一些尝试。（1）对现有的预算外资金进行清理。以市场经济体制下政府事权范围为标准，取消所有与政府职能无关的行政事业性收费和未经批准的行政事业性收费。对一些具有税收性质，或便于用税收方式征收的行政事业性收费实行“费改税”，对仍需保留的各项行政事业性收费，严格实行收支两条线管理。（2）在对预算外资金进行清理的基础上，制定科学严格的预算外资金支出范围和标准。（3）改革计划管理办法。将预算外资金计划管理上升到预算外资金预算管理，制定统一的编制单位预算外资金年度收支预算的管理制度和规定，要求有预算外资金的单位，年初必须按规定编制年度收支预算。在实际执行过程中，必须按月向财政部门提供收支情况报表。（4）加强法制建设，制定《国家预算外资金管理条例》。

　　（二）中远期的改革目标：结合预算体系改革，进行预算外资金管理制度的创新。（1）深化财税体制改革。把预算外资金从整体上作为国家财政资金的一个组成部分来管理，使公共分配领域中许多体现政府职能和政府行为的非税收分配活动纳入财政管理，并按法定程序，从项目设立到预算和决算，全面接受人民代表大会的审议和监督。（2）进一步改革现行复式预算体系，建立税收和非税收预算（预算外资金预算）一体的国家预算，在总财力上实现预算内外资金的统筹使用。（3）建立国库集中收支制度。包括国库集中收入制度和国库集中支出制度两个方面。国库集中收入制度是指将所有政府性收入统一纳入国库管理，对预算内收入和预算外收入可采取不同的管理方式，但必须统一缴入国库。国库集中支出制度是指将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设账户，所有财政支出均通过单一账户集中支付，但资金的分配权仍归部门所有。建立国库集中收支制度，有利于加强财政资金的统一调度和管理，从根本上改变财政资金分散管理，各部门、单位多头开户、重复开户的混乱局面，提高政府对财政资金的宏观调控能力