一、预算和预算编制审计的必要性（一）财政预算编制中存在不规范的问题改革开放以来，我国财政预算体制发生了很大的变化，改革了传统的单式预算制度，初步实行了由经常性预算和建设性预算构成的复式预算，适应建立公共财政的需要，逐步实行零基预算和编制部门预算。通过改革，财政预算编制水平有了较大提高，为加强国家宏观调控，保障经济和社会发展的需要起到了积极作用。但是，由于我国财政管理体制改革正在进行当中，尚未完全到位，预算编制工作与建立社会主义市场经济体制的要求和经济、社会发展的需求相比差距较大。一是预算编制不够细化。按照《预算法》规定，本级预算由本级政府各部门预算组成，但是很多地方除在少数部门开始试编部门预算外，其他部门预算由财政部门代编，这些部门的预算编制仍旧采用基数加增长的方法，资金分配缺乏科学、合理的标准（定额）和依据。部门经费多少，不是取决于事业发展和本部门工作的实际需要， 而是取决于原来的基数，多年运用下来，致使年度预算核定支出指标与实际需要大相径庭；预算外资金统筹安排使用的程度比较低，致使预算编制不完整，部门之间经费状况苦乐不均，不利于事业的发展。二是有些地方财政预算支出结构严重不合理，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。一方面供给范围过大，包揽过多，超出了市场经济条件下政府职能的范围；另一方面应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。《预算法》规定预算支出的范围主要包括经济建设支出、事业发展支出、国家管理费用支出、社会保障支出、国防支出等，但在现行预算编制中，预算支出安排往往超出范围，致使有限的财力不能保证重点， 影响财政职能作用的发挥。如一些列入政府重点建设的项目，预算不能满足项目建设需要，地方应配套的资金不能落实，影响到建设进度。有的将财政资金投入竞争性领域，没有集中财力用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面，如支持会公共基础设施建设、强化农业基础地位、加大对科技进步和发展的支持力度以及确保教育、社会保障、卫生、环境保护等方面的支出等。有的法定支出都安排不足，影响到事业发展。三是追加预算方面存在不少问题。一些地方财政预算预留资金较多，以待年中安排追加预算。有的地方追加预算过多过滥，个别部门追加的预算比年初预算还要多，致使财政预算失去严肃性和约束力。追加预算的审批不严格或流于形式，随意性较大， 助长了一些部门、单位跑要资金的现象， 易于产生腐败。以上情况表明，客观上需要加强对预算编制的监督。

　　（二）目前对财政预算和预算编制的监督尚不够细化根据《预算法》规定，政府财政预算由本级人民代表大会审查和批准。近年来，各级人大普遍加大措施，强化对预算和预算编制的监督。1999年，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出要编制部门预算和单位预算，对报送全国人大审查批准的预算草案的内容和时间也作了明确规定，要求科目到类、重要的列到款，农业、教育、科技、社会保障预算资金的调整，必须经过全国人大常委会审查和批准，是改进和加强预算审查监督的重要依据。适应工作需要，2000年我省人大颁布了《山东省省级预算审查监督条例》，进一步强化了预算审查监督工作。

　　但是从目前情况看，仍有两点不足。一是审查和监督不够细化， 如我国现行预算科目包括类、款、项、目、节五级，有关规定要求报送本级人大审查批准的预算草案一般只列到类，没有要求报送款、项、目、节等内容，也就谈不上审查。二是各级人大常委会及其专门委员会中，没有由专业人员组成的专司审查预算各级科目全部内容的工作班子，难以对预算和预算编制工作进行详细的全面的审查和监督。

　　（三）预算和预算编制审计应当是财政审计的重要组成部分预算管理从预算编制、审查、执行到决算，是一个完整的过程，形成工作循环，而预算编制则是整个预算管理工作的起点。经人大批准的预算是预算执行的依据，因此，预算及预算编制对预算执行及决算的结果起着关键性的作用。预算编制搞的好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。按照《审计法》的规定，我国审计机关从1996年开始实施本级预算执行审计，现行审计监督范围和内容包括预算执行和决算，预算和预算编制未纳入审计监督范围。审计工作实践证明，不对预算和预算编制进行审计，财政审计就很不完整，对预算管理的监督就不能完全到位， 就不能为各级人大、政府对预算的监督和管理提供全面和科学的依据。从审计实践看，由于预算编制与预算执行密切相关，经人大批复的预算是审计机关进行预算执行审计的依据，所以在本级预算执行审计和下级政府决算审计中，不可能不涉及对预算和预算编制情况的研究和分析。例如李金华审计长在向全国人大常委会报告2001年度中央预算 执行和其他财政收支审计情况时，就分析了中央预算和预算编制中存在的问题。他指出，财政部门预算编制和执行不够范， 表现在资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；有些预算批复和资金 拨付迟缓，影响了资金的及时安排和使用等。并提出从五个方面加强中央预算管理，建议财政部进一步严格部门预算管理，在总结经验的基础上，尽快研究提出科学合理的预算分配定额和标准，严格预算编报程序，加强审核把关；同时结合当前深化“收支两条线”改革，加快实行预算内外资金统管的财政综合预算，全面反映部门预算内外资金的收支状况，增强预算透明度，等等。因此，从完善财政审计，更好地发挥审计监督的作用出发，有必要对预算和预算编制进行审计。

　　二、审计机关开展预算和预算编制审计的优势（一）经过长期的实践和探索，审计机关已经具备了开展预算和预算编制审计的条件和手段。各级审计机关已经形成了一支素质较高的财政审计队伍，积累了较为丰富的财政审计经验，掌握了必要的审计方法。按照《宪法》规定，我国审计机关成立以来就开展了对下级政府决算的审计；《审计法》颁布以来，地方各级审计机关又开展了本级预算执行审计。通过多年来的实践和探索，财政审计人员熟悉了预算管理过程，掌握了审计思路和方法，为开展预算和预算编制审计打下了良好的基础。

　　（二）预算执行审计和决算审计已开始向预算和预算编制审计 延伸，并取得明显成效。随着财政审计工作的深化，预算执行和决算审计已开始向预算和预算编制审计延伸，并在加强预算编制改革和管理等方面提出重要的建议和意见。如1996年，审计署针对预算执行审计中发现的财政资金分配不规范、随意性大等突出问题，向国务院和全国人大提出细化预算编制、实行部门预算的建议。后来，全国人大和国务院根据审计建议，决定推行财政支出管理体制改革和细化部门支出预算改革。1998年全国人大常委会和国务院正式决定，财政部要实行部门预算改革，出台了中央部门基本支出管理办法和专项支出管理办法 使这项改革进入制度化阶段。这是预算执行审计取得的显著成果，对深化财政体制改革起到了重要作用，也对财政等部门和单位产生了很大的触动。今后我国预算管理的发展方向，是建立政府公共预算、固有资产经营预算、社会保障预算和其他预算为一体的复式预算，完善预算管理体系；实行部门预算，细化预算编制，强化预算，淡化决算。财政预算管理制度的改革，意味着我国财政审计的对象 发生了重大变化 ， 必须适应财政预算管理发展的要求 ， 通过各种方式， 逐步开展预算和预算编制审计，扩大财政审计内容，进一 步明确和突出重点，改进审计方法，建立健全预算管理审计体系。

　　（三）一些地方审计机关开始对部门试编部门预算的情况进行审计和审计调查。根据审计署的要求，近几年来一些审计机关对试编部门预算的部门上报预算和财政部门下达控制预算、批复部门预算、追加预算以及部门年度预算实际执行情况进行了检查分析，肯定取得的成效，揭露存在的问题并剖析原因，提出改进建议，促进了预算编制改革。

　　三、开展预算编制审计尚需解决的问题预算编制审计是财政审计深化和发展的需要，为了搞好这项审计，应创造以下条件 ：

　　（一）制定和完善预算和预算编制审计的法律和规定。在现有的审计法规中，没有直接和具体涉及预算和预算编制审计的内容，也就是说这项审计缺乏充分的法规依据。而审计实践的发展和需要是审计法规制定和调整的基础。因此，目前一项重要的工作是建立健全预算和预算编制审计法规。在这方面，应循序渐进，可先制定有关的办法或暂行规定，待时机成熟再将有关内容充实到审计法律、规定去。

　　（二）确定预算和预算编制审计的基础目标和主要内容。预算和预算编制审计的基本目标是合法性、科学性（合理性）和完整性。所谓合法性是指预算编制是否符合国家法律、法规、政策的规定和有关原则。科学性（合理性）即是否对预算收入的增长进行了科学的预测，支出的安排是否符合经济社会发展的实际和需要，能否在现有财力的基础上满足公共需求，资金分配的标准是否合理，预算支出结构是否优化，预算编制方法是否科学。完整性是指预算收入和预算支出的内容是否完整。

　　预算和预算编制审计的主要内容，一是预算编制是否符合《预算法》等法律法规和国家的有关政策，是否坚持了量入为出、收支平衡的原则。二是预算收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入，是否在对国民经济和社会发展进行科学预测的基础上，对预算收入的增长进行科学预测，是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围等。三是预算支出能否保证公共财政支出的需要，教育、科技、农业支出是否达到法定比例，社会保障支出、预算费是否符合规定，上年结转资金是否按规定使用等。四是安排使用上级专项拨款是否符合规定，是否按预算管理体制划分本级预算与下级预算有关收入和支出项目，办理对下级财政返还和转移支付等。五是本级各预算部门、单位的预算编制是否合理， 即收入方面是否按照收入类别逐项核实，尤其应审查是否包括了预算外资金收入（即编制综合预算），还应根据历年收入情况和下年度增减变动因素计算确定，支出方面是否按规定测定人员经费和公用经费，是否按照轻重缓急安排各类支出需求等。六是本级财政借贷和偿还外债情况。七是其他需要审计的重要内容。

　　（三）积极探索预算和预算编制审计的路子和方式。

　　1. 加大财政审计的延伸力度。在预算执行审计、财政决算审计和其他财政审计中，注意联系预算和预算编制的情况对有关审计内容进行把握，从全过程审视审计事项。对其中发现的问题如果涉及预算和预算编制工作，就应向前追溯，从源头和起始环节搞清问题，分析原因，提出解决对策。通过这种方式间接地部分地对预算和预算编制进行审计。

　　2、继续对部门编制预算的情况进行审计和审计调查。近几年来， 许多审计机关对部门编制预算或试编预算的情况进行了审计和审计调查，了解有关情况，发现了一些问题，提出了改进建议。这种审计实质上就是预算和预算编制审计的一部分，应认真总结经验教训，继续探索，不断深化。

　　3、建议政府批准，实行预算草案审签制度。在每年财政部门编制出财政预算草案后，由审计部门对预算草案进行审计，签署或出具审计意见。然后，将预算草案和预算草案审计意见报政府审定。通过这种方式对预算和预算编制情况进行监督。

　　4、按照人大和政府的要求，或根据需要建议政府授权，开展预算和预算编制审计。例如2002年南通市试行预算编制审计，全面推行部门编制改革。南通市人大常委会要求审计部门参与预算编制监督，保证人员、工作双到位。

　　另外，还可探索采取其他的方式方法，待时机、条件成熟之后， 全面开展预算和预算编制审计