对乡镇财政审计是目前各地县级审计机关的一项主要工作，不仅项目多，涉及面广，工作量大，而且和乡镇党政主要领导干部任期经济责任审计密切相关。采取何种审计方法实现乡镇财政审计目标，客观公正地评价乡镇财政财务收支的真实性、合法性和效益性，系统完整地揭示乡镇党政主要领导干部任期经济责任履行情况，已成为我们审计工作者重点研究和解决的课题。近年来，我们在乡镇财政审计中不断研究探索，采用收支结构分析的审计方法，收到较好效果。现就收支结构分析审计法在乡镇财政审计中的运用浅谈如下看法。

　　一、收支结构分析审计法的涵义本文所述收支结构分析审计法是指审计人员根据审计目标的需要，对乡镇财政财务收支进行审计分类，在分析其收入结构和支出结构的基础上，客观公正地评价乡镇财政财务收支的真实性、合法性和效益性，系统完整地揭示乡镇党政主要领导干部任期经济责任履行情况的审计方法。

　　所谓收入结构是指乡镇某一年度或某一时期收了多少钱，收的什么钱，增减变化情况如何。收了多少钱，是指经审计人员核减其虚假收入核增其隐瞒收入后的真实收入，可以用于揭示和评价其财政财务收入的真实性；收的什么钱，是指依据法律、法规、规章和有关政策对照其收入是否存在多收、少收或不应收取，可以用于揭示和评价其财政财务收入的合法性；增减变化情况如何，是指其财政财务收入与当年预算或计划、与历史同期、与同业先进水平等相比较，其增加或减少的数额及比例，可以用于揭示和评价其财政财务收入的效益性。所谓支出结构是指乡镇某一年度或某一时期支了多少钱，支到何处去，办了多少事。支了多少钱是指经审计人员核减其虚假支出核增其挂账或应入未入账支出后的真实支出，可以用于揭示和评价乡镇财政财务支出的真实性；支到何处去是指其资金的分配方向和使用方向，可以用于揭示和评价乡镇财务支出的合规合法性；办了多少事是指其财政资金的使用效果和效率，可以用于揭示和评价乡镇对财政财务支出的效益性。

　　采用收支结构分析审计法，应当设计审计表格，将乡镇财政财务收支分类的项目列入报表，以便汇总审计结果，对比分析其收支结构，正确发表审计评价意见。

　　二、收支结构分析审计法的内容及应用（一）收入结构的分类及分析本文所述乡镇财政收入是指乡镇收取的所有非偿还性资金，既包括纳入预算管理的收入，也包括没纳入预算管理但实际用于平衡预算或公共支出的收入，是广义的财政收入。

　　根据税费改革后乡镇财政收入的资金性质，可将其划分为工商税收入、补助收入、农税正税收入、农税附加收入、乡村公益金收入、以资代劳收入、预算外收入等七个小类。在核实、分析各小类收入构成的基础上，完整地揭示乡镇财政或乡镇党政主要领导干部任职期间收了多少钱，收的什么钱，增减变化如何，客观公正地评价其财政收支结果和经济责任履行情况。

　　1、工商税收入是指国税、地税部门征收的属于乡镇财政收入的金额。为简化收入分类，把财政部门征收的耕地占用税、契税也列入本类收入。从经济的发展规模和速度决定财政收入的规模和速度这个原理上讲，乡镇国内生产总值、农民人均纯收入的增长和提高，最终必然引起乡镇财政收入的增加，体现在乡镇财政收入的构成上就是工商税收入的增长。因此，乡镇工商税收入是一项十分重要的综合性指标，它可以从宏观和微观两个方面具体反映被审乡镇及主要领导干部某一年度或任职期间在财源建设、税收征管和经济发展工作中的实绩和经济责任履行情况。

　　2、补助收入是指上级财政及其主管部门对乡镇财政的各类补助金额。核实乡镇财政的补助收入，可以摸清乡镇财政管理体制和县（市区）乡财政结算办法，发现应当补助乡镇财政的各类资金是否存在层层截留、挤占挪用等方面的问题。以便审计人员就完善乡镇财政管理体制、保证上级补助资金足额到位、专款专用发表评价意见。尤其是农村税费改革初期，将乡镇因税费改革而增加的补助收入与向农民减收的金额相比较，分析乡镇财力的增减变化和税费改革政策的可行性，为落实税费改革政策和减轻农民负担发表客观的审计意见。

　　3、农税正税收入是指税费改革后乡镇财政征收的农业税正税和农业特产税正税。该项收入的支配使用权归乡镇政府，也是今后乡镇财政经常性的收入项目。由于税费改革，农业税政策有了较大调整，为了保证国家宏观调控政策的落实，审计人员应当注重农业税征收标准、计税价格、税率、征收方式和减免政策等方面的审核监督，防止乡镇借农业税政策调整之机采取虚报计税土地面积，提高征收标准等手段变相加重农民负担。对乡镇农税正税收入的真实性、合法性和效益性发表审计意见。

　　4、农税附加收入是指税费改革后乡镇按农业税正税和农业特产税正税的一定比例收取的附加。农税附加收入和税费改革前的村提留资金相同，支配使用权归村集体，存储监管权归乡镇。之所以将农税附加收入作为乡镇财政收入进行归类，是由于从税费改革前村提留资金的征收、使用和管理情况看，绝大部分被乡镇财政平调、挤占，成为乡镇事实上的财政收入。因此，审计人员核查农税附加收入应当在核实农税正税收入的基础上分析其两者是否配比，与拨付村集体资金相对照，分析乡镇财政是否存在平调、挤占农税附加收入的问题，是否存在农税减免没兑现问题。

　　5、乡村公益金收入是指税费改革后对不承包土地专门从事工商业和养殖业的农村居民、对承包土地比本县人均耕地水平低30%的农村居民及对专门从事农业特产品生产的农民，按照不高于改革前承担“三提五统”的原则和不高于当地种地农民平均负担水平的标准而收取的资金。此项收入是为解决村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费缺口而筹集的资金，应当用于村级正常经费开支。但是，对低于本县农民人均耕地较多的乡镇可适当统筹一部分，用于全乡镇的公益事业。哪些乡镇可以统筹，统筹的比例及金额由本地县级人民政府核定。乡村公益金收入在征收和使用的原则、范围及标准等方面，涉及因素较多，又是一项新的审计内容。因此，审计人员应当对其征收和使用后的合法性进行重点审查，以便发表审计评价意见。

　　6、以资代劳收入是指在取消统一规定的劳动积累工和义务工之前，按照自愿原则向农村劳动力收取的代替出工劳务的资金。此类收入主要用于流域性大中型水利工程和公路、交通等基本建设。审计人员应注重审查、分析其是否按照自愿的原则、农村劳动力的征收范围和规定的出工数量、计价标准收取，并与其专项使用情况相对比，发表审计评价意见。

　　7、预算外收入是指乡镇各种行政事业性收费、罚款及在农税、乡村公益金、以资代劳之外向农民收取的资金。目前，没有建立金库的乡镇将各种行政事业性收费罚款作为预算外资金管理的情况还比较普遍。在农税、乡村公益金和以资代劳项目之外向农民收取钱款用于平衡乡镇财政的情况还可能存在。对此，审计人员在对乡镇预算外收入审计时，应注重审查、分析其预算外收入的合法性，检查其是否存在乱收费、乱罚款、乱摊派等问题的发生，以便发表审计评价意见。

　　（二）支出结构的分类及分析本文所指乡镇财政支出是指乡镇实际分配使用的各类资金，既包括纳入预算管理的支出，也包括没有纳入预算管理但实际用于平衡预算或政府经费的支出。

　　根据乡镇财政资金的用途，可将其划分为主要支出和其他支出两大类，并在各大类之中分出若干个小类。用主要支出类揭示乡镇财政资金合理有效利用的数量，反映乡镇党政主要领导干部任职期间的工作实绩，用其他支出类揭示乡镇财政资金没能得到合理、有效利用的数量或违规支出的金额，反映乡镇党政主要领导任职期间应负的经济责任。具体分类可按下列方法进行。

　　1、主要支出类及细分所谓主要支出是指能够体现“保工资、保稳定、保法定支出”财政政策和乡镇财政资金主要使用方向的硬性支出。按照目前欠发达地区乡镇财政的支出类别，其主要支出可分细分为工资支出、社会保障支出、农业生产支出、公共设施投资、拨付村队支出和上交县市等6个小类。

　　（1）工资支出是指乡镇财政供给范围内按国家规定发放的教师工资和乡干部工资。此类支出是乡镇贯彻“保工资”财政政策的具体体现。审计时应当注重审查乡镇财政应兑现个人收入分配政策的执行情况，检查其是否存在应兑现而未兑现个人收入分配政策，拖欠教师及乡干部工资的月份、标准和金额。

　　（2）社会保障支出主要包括优抚救济支出、按国家规定缴纳的各种社会保险费和离退休人员的个人经费、公用经费等。此类支出是乡镇贯彻“保稳定”财政政策的具体体现。审计时应当注重审查乡镇财政是否按照国家规定及时足额缴纳社会保险费、支付离退休人员福利待遇，兑现灾、欠困难减免，履行优抚救助职责的情况 .（3）农业生产支出主要包括乡镇为改善农业生产条件而用于打井、办电、开挖河道、沟渠和为推广农业技术，调整种植业结构而支付的科研经费、种子、苗木、农药、化肥等方面的支出。审计时应注重审查科技、农业等法定支出是否符合国家规定，实际增长幅度是否达到规定的增长比例。

　　（4）公共设施投资主要包括乡镇为满足公共需要而用于学校、公路、桥涵、交通等方面的支出。在经济欠发达地区，由于乡镇预算收入受限，可用于公共设施投资的资金一般都要靠特定的渠道来筹集。如：未实行农村税费改革的乡镇所收“五统”中的办学资金、修建道路资金以及向农民收取的教育、修路等专项集资和“以资代劳”款；已实行农村税费改革的乡镇所收取的“以资代劳”款等项资金。对公共设施投资的审计首先应当审查其资金来源的合法性，是否存在加重农民负担，强行以资代劳的行为，有无以建校、修路等名义向农民收取集资而不专项使用，挪作他用的问题；其次要审查其投资金额的真实性，是否存在不编制项目预算、决算资料，不签订工程合同，不公开招标，借公共设施投资之机高结冒算、暗箱操作、跑冒滴漏等损公肥私的行为；另外还要审查投资项目的效益性，检查其是否真正属于社会公共需要，有无不切实际搞形式主义、形象工程的问题。

　　（5）拨付村队支出主要指拨付村干部报酬、村级管理费、公积金、公益金等方面的支出。已实行农村税费改革的乡镇，其拨付村队支出的资金来源于农业税附加和乡村公益金；没实行农村税费改革的乡镇来源于“村三提”资金。按照国家规定，农业税附加、乡村公益金或“村三提”资金的支配使用权归村集体，存储监管权归乡镇。单从这个角度讲，乡镇代收的村集体资金和拨付村队的支出均可不作为乡镇财政的收入和支出。然而，客观现实并非如此，乡镇截留、挤占、挪用村集体资金的现象比较严重，村集体资金大部分被乡镇作为财力予以支配。根据乡镇财政管理使用村集体资金的现状，审计人员将乡镇代收的村集体资金和拨付村队的支出均作为乡镇财政的收入和支出项目，更有利于系统完整地分析乡镇财政的收支构成，否则就不利于全面分析乡镇财力的收支构成。审计拨付村队支出时，应当与乡镇收取的村集体资金相对比，计算其截留、挤占和挪用的村集体资金的数量和比例。

　　（6）上交县市支出主要是指按照县乡财政管理体制乡镇上解县市财政的资金和按照县市行政命令统筹、平调乡镇的财政资金。此类支出不包括由于乡镇未设金库而缴入县金库的乡镇税收以及代收代缴的水费等资金。从近几年乡镇财政审计的情况看，县市级政府为了实施跨乡镇水利工程或县乡道路等项目，靠行政命令的手段将本归乡村自主支配使用的资金平调到县市财政统筹使用的现象比较普遍，而且涉及金额较大。对乡镇上交县市的此类资金，按照国家相关财政法规显然属于不合法的支出，但责任不在乡镇。为了客观公正地评价乡镇财政支出结构和资金使用效益，将县市统筹平调乡镇的资金作为乡镇财政主要支出的一部分是符合客观现实的。对乡镇上交县市支出的审计，应当注重审查其支出的合法、合理性，分析和计算县市统筹平调乡镇财力的违规金额。

　　2、其他支出类及细分所谓其他支出类是指除主要支出类以外的各种支出，可细分为公务及业务费、非生产性购建、小车燃修费、招待费、乱发奖金补助、其他费用等6个小类。其他支出各小类金额具体揭示着乡镇财政资金在使用过程中是否厉行节约、有无铺张浪费、违规使用资金或不能合理利用财政资金的情况。

　　（1）公务及业务费主要指为保证乡镇政权正常行使职能所必需的办公费、邮电费、水电费、公用取暖费、差旅费、消耗性费用开支和购置的低值易耗品等项支出。乡镇如能本着厉行节约的原则列支公务及业务费用，此类支出便属于合理利用财政资金，应将其列入乡镇的主要支出类。但是，从历年的乡镇财政审计情况看，此类支出凭证来源渠道多、涉及范围广，在发票管理比较乱的大环境下，假发票、变通列支、虚假列支的现象比较严重，审计人员很难核实乡镇公务及业务费支出的真实金额。在这种情况下，将其列入乡镇主要支出类作为合理利用财政资金的数额显然不够客观。因此，将其列入其他支出类，通过对比分析被审计乡镇其他支出绝对额及占总支出的百分比，来评价其公务及业务费列支的真实性、合法性、效益性是比较客观公允的。对乡镇公务及业务费支出虽然很难核实，但是审计人员仍应注重了解被审计单位的办公条件、邮电、水电设施现状和容易作为生活用品的低值易耗品的管理使用情况，以便在力所能及的范围内对其费用列支的真实性予以核对。

　　（2）非生产性购建主要是指乡镇用于购买小汽车、办公设备、建造办公用房及固定资产改良性支出的金额。对此类支出单列，主要是为了分析乡镇是否存在工资未正常发放或在举债的情况下购买小汽车、建楼堂馆所等铺张浪费行为，评价其此类支出的合法性和效益性。

　　（3）小车燃修费列支金额大，真实性较差的现象在乡镇财政审计中常常发现，每年每辆小汽车列报燃修费5万元以上的情况屡见不鲜。将此类支出单独列示，与被审计乡镇实有小汽车数量相比较，可以客观评价其此类支出的真实性、合法性、效益性。

　　（4）招待费支出占乡镇财政支出的比重呈逐年增长的趋势，且违反国家财政法规的支出比较集中。将此类支出单独归类，与国家规定的招待费列支标准或当地纪委核定的招待费列支限额相对照，可以直接计算出超标准或超限额列支的违规金额，便于审计人员评价分析。从近几年的审计情况看，乡镇列支招待费的手法越来越隐蔽，掩盖事实真相、弄虚作假、变通列支的现象日益增多。对此，审计人员应注重对招待费列支的真实性进行认真审核，防止其隐瞒公款吃喝、跑官买官等腐败行为。

　　（5）乱发奖金补助是助长“三乱”和加重农民负担的重要原因。将此类支出单独归类，即便于揭示乡镇财政资金不当使用的数额，又便于引用财政法规予以处理处罚。

　　（6）其他费用支出类是指除上述各种支出以外的乡镇财政支出。此类支出涉及项目繁杂，难以逐一细划，审计时应注重审查那些一次性列支金额大或列报次数频繁的支出，汇总计算其他费用支出金额及占总支出的比例，分析评价此类支出的真实性、合法性及效益性。

　　（三）运用相对数对收支结构加强综合分析审计人员按上述分类方法对乡镇财政收支结构进行查证核实后，将相关数字填入审前设计的审计表格，在审计报告阶段对其进行综合分析。对同一乡镇不同年度财政收支结构及其变化情况可以用绝对数直接对比分析，而对同一时期不同乡镇的财政收支结构进行对比分析时，为了消除乡镇之间规模大小不同、财力资源差别较大等不可比因素的影响，最好采用相对数进行对比分析。例如，在乡镇财政收支结构审计分析报表中，可以增设工商税收占总收入百分栏，揭示各乡镇每百元财政收入中工商税收的含量，分析各乡镇在经济发展、财源建设和税收征管等方面的成绩或不足。再如，增设主要支出占总支出百分栏、其他支出占总支出百分栏，分别揭示各乡镇百元财政资金得到合理利用和没能得到合理利用的程度，分析评价各乡镇财政资金使用效益的高低。

　　近几年来，县、区级审计局每年对乡镇审计的覆盖面一般不低于50%，多则达到100%.作为一种行业性审计，要汇总审计资料，向上级审计机关和县级领导机关写出审计综合报告。在乡镇财政收支结构审计分析汇总表中采用相对数进行对比列示，更有利于横向分析各乡镇同一时期财政收支结果的优劣和资金使用效益的高低，有利于党政领导和相关部门全面了解和掌握各乡镇的财政管理水平和有关人员的任期经济责任。

　　三、收支结构分析审计法的优缺点收支结构分析审计法和相配套的审计表格，便于审计人员按图索骥、减少疏漏，起到规范审计内容、统一评价口径、提高审计工作效率和审计工作质量的作用；使审计目标得到通俗性量化，为乡镇财政审计和任期经济责任审计的有机结合奠定了基础， 有利于审计机关系统完整地分析评价乡镇财政收支结果和客观公正地分析评判乡镇党政领导干部的任期经济责任，有利于党政领导了解、掌握和运用审计结果，进行宏观决策。采用此种审计方法有利于审计人员围绕政府职能的转变去研究乡镇财政收支的构成，发现财政困难的原因和加强财政管理的对策。

　　该种审计方法的缺点是不能完整利用乡镇财政按会计制度分类的核算结果，工作量较大，审计成本偏高。