我国新的审计制度建立仅有20年的历史，就已经取得了辉煌的成就，而初步形成的现代审计正在逐步完善、规范和发展，追溯国内外审计两千多年的历史，可以发现在不同的历史条件下，不同的国度、不同的体制和不同的时期，审计的组织形式和审计权属是不同的，当今各国的现代审计也有明显的差异，但是审计的职责和工作任务是基本相同的，其目的是从经济监督的角度维系政权，以保证国家资产的安全、使用有效和政府官员的廉洁奉公。同时， 我们还认识到，无论是古代审计、近代审计，还是现代审计，决定审计发展的内在动力是审计供给与社会需求关系的协调，其中社会需求是审计产生和发展的基础条件，同时也决定审计发展的趋向，而审计的供给则是审计发展的内在动力，所以审计必须按照需求规定发展取向，构筑不断提升的平台，以供给满足需求来推进审计事业的发展，无论是在什么样的政治和经济体制下都是如此，在发展市场经济的新形势下更为明显。因此，我们要完善和发展现代审计再造审计辉煌，就必须以政府和社会或市场需求决定审计工作思路、审计重点、审计目标和审计服务方向，立足于提高审计监督服务综合能力，提供审计有效供给，顺应形势，创新发展。

　　一、社会需求对审计产生的影响纵观审计产生与发展的历史，可以肯定地讲，没有社会对审计的需求就不会有审计，社会对审计的需求越迫切、需求量越大，对审计发展的拉动力越大。而这种社会需求是来自于多方面的，各种需求涌现出来就构成了现实的审计市场，我们对此必须有充分的认识。（1）政府或统治集团对国家资产所产生的安全和有效使用的需求，是审计产生和稳定发展的基础。从古代审计的产生到当代审计的发展，审计无不是以满足于政府需求而产生和发展的，同时又是政权管理经济和维护执政地位的重要部门和手段。经济基础决定上层建筑，如果一个国家、一个行政区域、一个集团或单位的经济管理出现了混乱，就会动摇执政地位和维继的基础条件。国家对审计的需求，主要反映在以下几个方面：一是利用审计监督保护国家资产的安全和使用效果；二是利用审计监督保护人民的权益，控制一些政府部门和官员违反国家法律规定乱收税费，以此稳定社会；三是利用审计监督检查政府官员经济行为，使其保持廉洁，从源头上是遏制贪污和各种腐败行为；四是利用审计监督检查财政财务收支及经济活动，实行对权力的监督和制衡；五是利用审计监督保护国家专项资金和社会公益资金按照国家意图和规定投放到位，实现投资效果，等等。国家政府对审计的这种需求奠定了审计产生的基础，并成为支持审计稳定发展的重要因素。（2）财政财务收支的多元性和复杂性产生的需求，是客观的给审计监督定位。随着经济社会的发展，国家财政收支不仅数额增大，而且支出科目和环节较多，不进行专司监督就可能会造成混乱和流失；某些政府部门为了自身的利益和少数人的利益，也可能套取国家财政资金转为不正当的用途，使国有资金失去投资的效应；国有企业占有、管理、使用和支配大量的国有资产，而且有权处置国有固定资产、支配国有流动资金和其他交易，不进行审计监督，就有可能在转移和流动及交易的过程中发生渗漏，不但不能安全保值增值，而且会造成减值和严重流失，这也需要审计监督保护，以保护国有资产，维护经济秩序，促进经济社会发展。（3）国有资产所有权与经营权相分离所引发的需求，是专业分工给审计开拓了发展的渠道。在发达的资本主义国家早已实现了资产所有权与经营权的分离，而我国经过20余年的改革也基本实现了这种分离。在这种经营管理体制下，如何保护好所有者应有的权益，防止流失实现效益，也需要审计依法对经营者所经营的资产、财务收支和有关经济活动进行监督。这种审计监督虽然是微观监督，但辐射面比较大，自然给审计发展开拓了发展的渠道和领域，在更大范围发挥审计监督的作用。（4）宏观决策需求，给审计监督设置了高层次的服务平台。在我国发展社会主义市场经济的环境条件下，特别是在我国加入WTO参与国际竞争的新形势下，各种经济信息瞬息万变、资产分散而且变动频繁、企业和经济活动多方位多元性，政府在宏观决策方面需要真实的经济信息，更需要了解资产现值是多少、收入和效益等经济方面的情况，即摸清家底。宏观决策客观上却存在种种障碍，一是部门和企业为了局部利益，往往对上报统计数字施加水分，失去了真实性；二是国家投资辐射面广，流转环节多，往往出现背向使用，甚至流失，实现投资效果不清楚；三是在现阶段，国家资金投入到哪些领域、产业、行业、企业和项目能够实现宏观效益，更有利于推动经济社会的发展，等等，这些基本情况在宏观决策时都需要掌握。而审计正好能够提供这方面的供给，一是全国十几万审计人员每天都要现场审计，亲手审查财政财务收支和经济活动情况，可以获取大量的真实情况和经济信息；二是各级审计机关每年都要对预算执行、行政部门、企业、投资项目和经济活动事项进行审计，即哪里有国有资产就审计到哪里，国有资金流动到哪里、驻留在哪里就审计到哪里，其掌握的情况和获取的财会和经济信息可以反映整个宏观经济面和经济动态，可以成为宏观决策的重要依据；三是审计机关对获取的会计信息和数据资料及经济动态情况，可以从中发现经济活动内在的规律性东西、资金流向、潜在的共性问题和经济发展趋势等情况，可以给宏观决策需求提供有效供给。（5）社会基层需求，是审计走向市场的契机。在发展社会主义市场经济，实现资产所有权与经营权相分离的情况下，对审计产生了很大的需求：一是所有者为了保护自己的资产和利益，要求审计对经营活动进行审计；二是领导机关和职工要求对经营者进行经济责任审计，以实现效益来认定其经济责任，确定经营、管理和任职资格；三是干部职工对部门领导和企业领导人的经济行为产生了疑虑，要求审计，以鉴证其是否廉政；三是企业为了防范风险和规范财务管理，也要求审计给以咨询供给，进行审计理财和审计咨询服务。这种种需求，为审计的产生和发展创造了环境条件，所以说审计不是自发产生的，而是为满足政府和社会需求而产生和不断发展的。

　　二、审计供给形成了审计发展的内有动力审计的产生是建立在需求基础上的，而审计的发展则是以满足需求的有效供给为主动力的。如果审计不能有效供给就不能发展，甚至会以无作为而自灭。在漫长的发展历史过程中，审计的作用得到充分发挥，同时随着社会对审计需求的不断扩张，而立足于政府审计，逐步走向市场。在我国已经初步形成了国家审计、社会审计和内部审计三位一体的审计体系。从总体上而论，我国的审计主要提供了以下方面的供给。（1）对国家和地方预算执行实施审计，全面监督检查财政收支，监督国家财政按法律规定收缴税费，保证国家财政资金按国家意图和政策科学合理分配和投放，以合理分配保证国家机关和社会公益活动事业正常运行，实现财政投资效应。（2）对政府行政事业单位财务收支实行审计监督，以检查监督手段促使各部门单位按预算计划和立项科目使用拨付资金，保证专款专用，实现投入效果，以定额资金支持提高工作效率；同时，还对部门管理和支配的行业专项资金收支进行审计监督，以保证专项资金专款专用，足额投放到位，实现经济效益和社会效果。（3）对国有企业和国有控股企业财务收支和有关经济活动事项实施审计监督，以保证国有资产保值增值，防止国有资产流失。在审计监督的基础上还进行审计咨询服务，主要是查错纠弊，帮助企业规范财务管理制度和账务规范，维护财经纪律。（4）对国家和各级地方政府专项资金收支进行审计监督，主要是依据国家财经法规、经济政策和立项目标实施审计，追踪专项资金各环节投放使用，按期足额定位投放，防止挪用、截留、转移和其他形式的滞留和流失，以保证投资效果，促进经济社会健康发展。（5）对党机关领导干部和国有企业及国有控股企业领导人实行经济责任审计，主要是以经济指标的检查评价来认定期经济责任和政绩；同时对个人经济行为进行审计和审计调查，检查是否有违反规定的经济行为和贪占公款公物等犯罪嫌疑，为干部管理部门提供使用干部的参考依据，总的目的是从源头上遏制领导干部和领导人员产生腐败现象。（6）对上市公司进行财务收支审计，主要是利用审计监督控制公司财务虚假行为，客观反映公司财务收支和经营状况，以保护国有资产和广大股民的利益，维护资本市场秩序。（7）对社会反映强烈的普遍性和个别经济问题实施审计，主要是查清问题的事实真相，给予鉴证和证明，解除社会疑虑，并对违纪违规经济行为追究经济责任，消除以此有可能引发的社会不安定因素。（8）对各种收费单位财务收支实施审计，主要是以审计监督控制乱收费、超标准收费和截留收入问题，以保证按国家规定收取的费用足额上缴国库和专款专用，保护国家和公民的利益。（9）为宏观决策提供信息和数据资料，作为宏观决策的依据。目前，我国审计机关主要是向人大、政府和有关部门提供预算执行审计报告、经济责任审计报告、专项审计报告、单位审计报告、重大经济案件审计报告和行业专项审计综合报告及有关审计信息。这些信息和情况及数据资料对宏观决策，发挥了积极的作用。

　　但是，我们应该充分认识到，我国目前的审计机关所进行的各种审计监督还基本限于政府审计，以行使审计监督权为主，主要是检查监督，查错纠弊；所进行的审计咨询服务还没有新的突破，对于社会或市场对审计的需求还相差甚远。根据现实情况分析，政府和市场对审计的需求还有很大空间，（1）政府宏观经济决策所需的综合审计信息分析的审计报告基本是个空白，这种报告不仅是政府急需的，而且对实现宏观经济效益和社会效果是不可计量的。因此，审计机关只提供单个信息、案例和行业报告，是难以满足政府需求的，对此政府不够满意。（2）市场经营单位对审计的需求也不能满足，主要是财务管理和成本核算有些企业做不好，需要建立规范的财务管理制度和会计账务，审计也做的很少，这种审计咨询服务工作没有列入审计机关的重要议事日程，存在着审计监督权力行使与服务不相配套的问题，与当前市场经济发展和政府转变职能的客观要求还不相适应。（3）审计信贷咨询需求也是一个空档。当前，在我国普遍存在“两难”的问题，即银行放款难，企业贷款难。主要是银行对企业经营状况和发展前景不了解，怕出现投资风险不敢放贷，滞留在金库不能实现银行利息；而企业生产经营、扩大生产规模进行技术改造和开发新的生产项目需要追加投资，因银行的担忧而贷不到款项，二者之间需要审计给予评介，提供真实情况作为银行和其他金融机构作为是否可放贷的决策依据。审计机构和审计组织还没有开辟这个领域，提供中介审计咨询服务。从发展趋势看，市场对审计的需求还比较广泛，而且需求量比较大，审计应适应新形势要求和市场客观需求，提高审计综合能力，为政府和市场提供有效供给。

　　三、创建以社会需求为取向的审计供给平台江泽民同志在党的十六大报告中指出：“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新，不断在实践中探索前进，永不自满，永不懈怠，这是我们要长期坚持的治党治国之道。”那么，面对新的形势和现实社会对审计的需求，审计如何创新发展，在更高的起点上更充分发挥审计监督的职能作用和服务功能，我们已有实行新的审计制度以来20年的实践经验，现在应有一个比较清晰的思路。根据审计长期发展和我国近20年实践经验、政府对审计机关的基本要求和我国社会现实需求情况，我们认为审计应以满足社会需求为总取向目标的审计供给平台，完善和提高现代审计的综合能力，创建以审计理论创新为导向的审计监督体系。

　　第一、认真总结国内外审计和我国20年来审计经验，建立具有中国特色的审计理论体系。可以说，至今我国还没有形成具有权威性的系统的审计理论体系，有些审计理论专著基本还属于操作应用性的，有的是根据一般的实际活动和现实情况及国外的一些做法修来补去，做浮浅的文章，对于建立现代审计制度和审计体系未能作出科学论证，不能够有效地促进形成新形势下的审计工作思路，至使庞大的审计队伍做以数量来计政绩的忙碌工作。如果把我国现实的审计工作与发达国家相比，我们还基本属于原始性的审计操作，一是审计人员比例，除机关单位行政管理和后勤保障工作人员外，绝大部分是会计和审计专业人员，只能做账务检查核对工作，其他工作前进半步都是艰难的。而美国的审计队伍中，只有15%的人员是会计和审计专业人员。二是工作思路狭窄，大家只能是就审计论审计，就查帐论查帐，陷入帐山数字的海洋中。客观上，审计部门既是专司审计监督部门，也是经济综合监督部门，其监督作用和服务功能对微观经济和宏观经济都有直接的影响力，但是我们只做了查帐这项基础工作，在低层次上徘徊，没有新的进展，更不用说创新。三是注重审计监督权力行使，忽视审计咨询服务。这是制约审计权威性不高，不能适应新形势客观需求的重要因素。所以，审计机关和广大审计人员应该回顾和总结20年来的实践经验，以发现审计发展的内在规律性，进行审计理论创新，以理论创新推动观念更新和工作创新。四是审计手段落后，不能应对被审计对象应用高新技术设备和会计记录新手段的挑战。怎么提高审计能力和手段，有些机关机械地跟着形势跑，花大量资金购置计算机、建立审计网站、开发应用软件，没有达到应有的效果。如计算机基本上成了打字机，还没真正发挥作用又快淘汰了；信息网站不仅不完善，而且空空的时通时断，无法实现审计信息无纸化传递；开发的所谓应用软件，基本属于信息储存器，很少有处理功能。这些滞后于形势发展的现象和问题，不仅在于技术，而关键的问题是观念陈旧、思路不清晰，唯一有效的办法是总结实践经验，进行理论创新，以新的审计理论为指导构思适应现实客观要求的工作思路。我们有20年的审计实践，已经具备了审计理论创新的基础条件，完全可以实现审计理论创新。

　　第二，科学分工，建立内部协调运行机制。当前，我国审计机关内部机构设置专业分工不够合理，而且相互协调不够，主要表现为以下几个方面：（1）专业审计单位所涉及的审计对象和审计项目交叉过多，出现重复审计，即人为地造成了重复劳动，而且加重了被审计单位的负担。（2）各审计单位和上下级审计机关不够协调，有时出现一个审计机关对一个被审计单位派两个相同审计内容的审计组，出现撞车，造成不良影响；经常出现的问题是上级审计机关下达的审计计划和任务往往滞后于下级实施审计工作，由于上下级审计内容和项目出现错位，还必须再回点重新审计，耗费了大量人力物力。（3）内部相互制约机制较弱，一般审计机关派出审计组实施审计，从下达审计通知书到审计结束和问题处理，基本由审计组包揽到底，有明显问题而无法处理的才报主要领导，这种自由度较大的约束机制使依法审计打了折扣。因此，审计机关应根据被审计对象的特点进行科学分工，而且必须强化内部协调和调度；上下级审计机关还必须加强业务计划性指导，上级审计机关审计计划应具有超前性，否则就不具有指导作用，只是简单下达审计任务。（4）在审计对象的划分上基本属于计划型的，不利于整个审计队伍作用的发挥，也不利于审计地位的提高。现实我们还是以权属审计为主，这种管理方式造成权属审计机关审不到、审不过来，而地属审计机关不能审，让社会误认为不同级别的审计机关所出具的审计报告和实施审计活动在法律效应上是不平等的。事实上，不同级别的审计机关实施审计的法律依据是相同的，所出具的审计意见书和审计报告都具有同等的审计法律效应。所以，审计机关应依据有关法规，根据市场经济的特点和整个审计机关的实际情况，调整或变通管理方法，解决上下不同等和不协调的问题，现实可以采取授权和委托审计的办法，一般性的企业或单位应以地属审计为主，谁审计谁出具审计报告，不能长年让下级审计机关为上级审计机关“打工”。要适应市场经济的客观要求，最重要的是要从传统的计划经济框架内解放出来，遵循市场经济规律和规则指导审计工作。

　　第三，确定以满足社会需求为导向的审计供给工作思路，提升审计监督综合能力和服务功能。在市场经济条件下，政府转变职能之后，审计职能作用发挥的程度，不仅限于完成书面上所规定的职责和任务，而在于在此基础上有什么开拓创新，以此为基础又做了哪些与此相适应的服务性工作。根据当前的经济发展形势需要，我们认为审计机关应在履行法定的职责、完成指定的审计任务的基础上，应开拓审计服务领域，以满足社会需求。首先是开发审计信息资源，为宏观决策服务。国务院领导一直要求审计要在完善经济体制、机制、制度和经济政策方面发挥作用，怎么发挥？有效的办法就是开发利用审计信息资源，将全国审计机关广大审计人员获取的信息数据资料综合起来进行分析，从中找出经济活动中普遍存在的问题和潜在的问题，发现内在的规律和动态趋向，提出完善制度、机制、经济政策和经济管理方面的对策建议，为宏观决策提供参考依据，首先要满足政府对审计的需求。这是宏观效益审计或叫宏观决策审计咨询服务，也是当前政府宏观决策所急需的信息。其次是政府实行政府采购和国库集中支付改革之后，审计必须参与或跟踪热点审计监督，改变权力过于集中有可能带来的重大经济问题。再次是微观审计咨询服务。微观审计咨询，主要是帮助被审计单位规范财务管理制度，进行分析评价，提出完善财务管理和内控制度的操作建议，使其走向规范化管理。这种咨询服务是建立在正常审计基础上的无需投放更多劳动审计社会服务，而且可以逐步改变被审计单位在财务收支方面违纪违规问题屡查屡犯的问题，促进建立符合财经法规和市场要求的经济管理秩序。第四是为金融投资机构提供咨讯服务。其主要工作还是利用获取的审计信息资料和有关经济情况，对企业信贷偿还能力和发展前景等进行评价，提供给银行等投资机构，作为放贷决策的参考依据。同时，也为确实有还贷能力和有发展潜力的企业获得贷款的资格，解决信贷两难的问题，支持经济发展。向政府和社会提供这些新的审计供给，就可能使审计事业发展有一个质的飞跃，实现突破性发展。从总体上来讲，审计必须转变传统的观念，强化服务意识，以满足社会需求构造审计供给，充分发挥审计监督职能和服务功能，以理论创新推动审计思路和其他各项工作创新，全方位支持经济建设和全面建设小康社会目标实现。